Reforma tributária e a revisão nos contratos de infraestrutura
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13 de outubro de 2026A EC 132/2023 instituiu a reforma tributária sobre o consumo, com a previsão de criação de um IVA (Imposto sobre Valor Agregado) do tipo dual, composto por IBS, de titularidade de estados e municípios, e CBS, de titularidade da União. Autorizou-se que o regime da não-cumulatividade, própria de qualquer IVA, condicione o aproveitamento de créditos decorrentes das aquisições tributadas ao recolhimento do tributo na liquidação financeira da operação (artigo 156-A, § 5º, II, da CF), o que é novidade no atual sistema.
Ao instituir efetivamente os tributos, a LC 214/2025 regrou o chamado split payment, segundo o qual os prestadores de serviços de pagamento eletrônico e as instituições operadoras de sistemas de pagamento passam a segregar e recolher o IBS e a CBS no momento da liquidação financeira da operação de compra e venda ou prestação de serviços (artigo 31).
O êxito da reforma tributária depende, em grande medida, da funcionalidade desse mecanismo. Afinal, tanto a não cumulatividade plena quanto o combate à sonegação pressupõem a segregação e o recolhimento correto, tempestivo, ininterrupto e em escala nacional dos tributos. Por isso, as instituições financeiras e de pagamento estão diretamente vinculadas ao sucesso ou ao insucesso do novo sistema.
O artigo 7º, § 3º, do CTN admite que se atribua a pessoas jurídicas de direito privado o encargo ou a função de arrecadar tributos, sem delegação de competência. Na sistemática tradicional, porém, o banco arrecadador recebia ordem de pagamento gerada pelo contribuinte, em momento posterior e apartado da operação comercial, atividade usualmente remunerada mediante contratos com a administração.
O split payment altera essa função na medida em que a instituição financeira passa a intervir no próprio fluxo da venda, vinculando a transação ao documento fiscal, consultando a plataforma pública dos tributos e destacando a parcela tributária antes que o fornecedor tenha disponibilidade sobre o preço. Não lhe cabe lançar tributo, mas lhe é atribuída etapa essencial da satisfação do crédito. Afinal, o operador financeiro executa a satisfação do crédito tributário que, à falta de pagamento, demandaria atividade administrativa plenamente vinculada (CTN, artigo 3º), de modo a assumir parcela da função estatal de tornar efetiva a obrigação tributária. O artigo 7º, § 3º, do CTN possibilita essa atribuição, mas nada dispõe sobre quem suporta os respectivos custos.
Nesse contexto, busca-se examinar se os custos suportados com a estruturação do sistema, que excedam os encargos meramente regulatórios, devem ser remunerados ou compensados pelo Estado.
O Decreto nº 12.955/2026 e a Resolução CGIBS nº 6/2026, que regulamentam a CBS e o IBS, remetem a ato conjunto a fixação dos procedimentos e padrões operacionais exigidos dos intervenientes nas transações de pagamento. Os Atos Técnicos Conjuntos RFB/CGIBS 4 e 5/2026 aprovaram os manuais técnicos da Plataforma Pública, segundo a qual o Estado recebe e valida os eventos tributários, mas cada participante deve processar, comunicar, segregar e liquidar a operação. Trata-se de encargo próprio, sujeito a penalidades administrativas por falhas, conforme dispõem os artigos 471-D a 471-F da LC nº 214/2025.
Quanto ao custeio, o art. 35 da LC nº 214/2025 determina que a União e o Comitê Gestor do IBS aprovem orçamento para o desenvolvimento, a implementação, a operação e a manutenção do sistema do split payment. A Resolução CGIBS 15/2026 destinou R$ 1,52 bilhão à infraestrutura tecnológica do Comitê em 2027, sem rubrica relativa às instituições de pagamento. Embora a Portaria Interministerial MF/CGU nº 68/2026 tenha instituído grupo de trabalho para avaliar modelos de precificação e remuneração da rede arrecadadora federal e da operacionalização do split payment, até o momento nenhum ato normativo definiu tarifa ou regime de ressarcimento.
A Constituição assegura a livre iniciativa (artigo 170, caput e parágrafo único), mas a submete à atuação do Estado como agente normativo e regulador (artigo 174) e, no caso do sistema financeiro, à disciplina do artigo 192. Portanto, no regime de mercado, as empresas suportam legitimamente custos de conformidade, os quais recaem igualmente sobre qualquer agente do setor, integram o risco do negócio e não configuram sacrifício especial, razão por que não são compensáveis. Incluem-se, nessa categoria, os gastos que a instituição realizaria de todo modo para participar do sistema de pagamentos, as atualizações tecnológicas razoavelmente esperadas e as adaptações com aproveitamento comercial próprio.
Por outro lado, parece ser distinta a natureza dos custos provocados, exclusiva ou predominantemente, pelo desempenho, por particular, de atividade estatal vinculada, tais como os necessários para a criação de módulos dedicados de segregação fiscal, capacidade computacional destinada ao processamento tributário, integração permanente com a plataforma fiscal, redundância para assegurar a continuidade da arrecadação e controles voltados a evitar as sanções do artigo 471-D da LC 214/25. O critério de identificação deve ser contrafactual, no sentido de verificar se a despesa existiria, na mesma extensão, sem o split payment. Se a resposta for negativa, tais custos possivelmente não decorrerão do risco inerente à atividade econômica (artigo 170 da CF), mas do desempenho, por particular, de atividade estatal, fora do campo dos encargos ordinários.
Se os custos ordinários de conformidade permanecem com o setor, os custos decorrentes da função estatal vinculada atribuída às instituições devem ser remunerados ou compensados pelo Estado. O artigo 35 da LC nº 214/2025, ao impor à União e ao CGIBS a aprovação de orçamento para o desenvolvimento, a implementação, a operação e a manutenção do sistema, oferece o fundamento normativo dessa remuneração.
A definição de eventual precificação atende ao interesse de ambas as partes, mas, principalmente, ao interesse público. Isso, porque Estado e setor financeiro atuam em colaboração para colocar o sistema em funcionamento. Sem tal cooperação, o próprio êxito da reforma, que é de interesse de toda a sociedade, pode não ser alcançado.
Além disso, se não houver previsão de remuneração para o gasto extraordinário dos particulares, a controvérsia tende a ser levada ao Judiciário, com fundamento no artigo 37, § 6º, da Constituição, o qual admite a reparação por atos lícitos quando a atuação estatal impõe a grupo determinado sacrifício especial e anormal em benefício da sociedade. O fundamento constitucional é a igualdade na repartição dos encargos públicos. No split payment os custos recaem sobre poucos agentes determinados e os benefícios sobre toda a coletividade.
O Tema 826 de repercussão geral do STF estabelece a irrelevância da licitude da atividade estatal para a concessão de eventual indenização, mas supõe, para a responsabilização do Estado, a comprovação de efetivo prejuízo econômico mediante perícia técnica em cada processo. A tese não demanda prejuízo contábil global, mas exige prova individualizada do efetivo prejuízo, considerando-se custos efetivos, variação de margem de lucratividade e retorno para reinvestimentos. No caso do split payment, isso conduziria à apuração do custo incremental líquido de cada participante, verificando-se, por exemplo, os dispêndios causados pela obrigação, deduzidos os benefícios privados, as economias, os repasses a clientes e o valor residual dos ativos.
Ocorre que eventual judicialização pode gerar insegurança jurídica e litigiosidade entre parceiros logo na largada do novo sistema, o que evidentemente contraria o interesse público. Por isso, aliás, a própria administração estuda o tema da remuneração pelos encargos atípicos do setor, conforme revela a Portaria Interministerial MF/CGU nº 68/2026.
Conclui-se, portanto, que a funcionalidade do split payment é condição para o êxito da reforma tributária do consumo. Essa funcionalidade depende diretamente das instituições financeiras e de pagamento. Os custos que excedem o encargo meramente regulatório, por decorrerem da execução da arrecadação pública, devem ser remunerados ou compensados. A solução preferível é a remuneração desses custos, com fundamento no artigo 35 da LC nº 214/2025, pois preserva a segurança jurídica e evita litígios entre parceiros na implantação do sistema. Na sua falta, porém, a igualdade perante os encargos públicos e o artigo 37, § 6º, da Constituição asseguram a recomposição do prejuízo efetivamente demonstrado.
Fonte: Conjur
