Imposto Seletivo sobre bens minerais: entre proteção ambiental e limites da eficiência econômica

A reforma tributária brasileira, por meio da Emenda Constitucional nº 132/2023, atribuiu ao Imposto Seletivo (IS) a função de alcançar bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. No setor mineral, a inovação provoca debate particular: a extração de recursos não renováveis é indispensável à infraestrutura, à indústria e à transição energética, mas também pode gerar impactos que não são integralmente suportados pelos agentes econômicos.

A controvérsia, entretanto, ultrapassa a legitimidade da tributação de atividades potencialmente poluidoras, exigindo uma análise sobre a efetiva capacidade do Imposto Seletivo de influenciar comportamentos econômicos e mitigar os impactos ambientais decorrentes da exploração mineral.

Sob a perspectiva da Análise Econômica do Direito (AED), a simples elevação dos custos de produção não assegura a internalização das externalidades negativas, tampouco garante a adoção de práticas ambientalmente mais sustentáveis.

Assim, surge uma questão central: o Imposto Seletivo incidente sobre bens minerais constitui um instrumento efetivo de proteção ambiental ou representa, predominantemente, um mecanismo adicional de arrecadação tributária?

O artigo 225 da Constituição assegura o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe sua preservação ao poder público e à coletividade. O artigo 170, inciso VI, por sua vez, insere a defesa ambiental entre os princípios da ordem econômica, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme os impactos dos produtos, serviços e processos produtivos. A proteção ambiental, portanto, não é elemento estranho à economia, mas condição constitucional para seu desenvolvimento.

Nesse contexto, o artigo 153, inciso VIII, da Constituição, introduzido pela EC nº 132/2023, conferiu à União competência para instituir imposto sobre a produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. Sua dimensão extrafiscal está na possibilidade de influenciar preços e decisões econômicas, além de arrecadar recursos.

Todavia, a finalidade ambiental declarada não garante a eficiência do instrumento. Na exploração mineral, os riscos associados ao uso de água, à alteração de ecossistemas, às emissões e à disposição de rejeitos variam conforme a localização e a tecnologia empregada. Para produzir resultados sustentáveis, a incidência deve manter relação racional com os impactos que pretende desestimular, sem prescindir de critérios constitucionais de proporcionalidade, igualdade e segurança jurídica.

A Lei Complementar nº 214/2025 disciplinou a incidência do Imposto Seletivo (IS), restringindo sua aplicação a determinados bens minerais, conforme os critérios estabelecidos no artigo 409 e no Anexo XVII. Entre os produtos alcançados, destacam-se o minério de ferro e seus concentrados, o petróleo bruto e o gás natural, observadas as classificações legais específicas, além da previsão relativa ao carvão mineral. Quanto aos aspectos da hipótese de incidência, o artigo 412, inciso V, estabelece a extração como momento de ocorrência do fato gerador, enquanto o artigo 414, inciso III, alínea “b”, define o valor de referência do bem mineral como base de cálculo do imposto.

Nos termos do artigo 153, § 6º, inciso VII, da Constituição, o Imposto Seletivo incide sobre a extração de bens minerais independentemente da destinação conferida ao produto, observado o limite máximo de 1% de seu valor de mercado. A legislação complementar, contudo, estabeleceu teto mais restritivo de 0,25% para os bens minerais extraídos, conforme dispõe o artigo 422, § 2º, da Lei Complementar nº 214/2025, com redação conferida pela Lei Complementar nº 227/2026. Esse percentual constitui limite máximo de tributação, não se confundindo com a alíquota efetivamente aplicável, cuja definição depende de legislação específica.

O aspecto central é que o valor econômico da extração não constitui medida direta da degradação ambiental. Dois empreendimentos de impactos distintos podem apresentar bases tributáveis equivalentes, de igual modo, a alta internacional do preço de uma commodity pode elevar o imposto sem qualquer aumento do dano ecológico.

É igualmente necessário distinguir o Imposto Seletivo (IS) da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM). Enquanto esta encontra fundamento no artigo 20, § 1º, da Constituição e possui natureza compensatória, decorrente do aproveitamento econômico dos recursos minerais, aquele constitui tributo cuja instituição se fundamenta na prejudicialidade de determinados bens e serviços à saúde ou ao meio ambiente.

Trata-se de exigências com naturezas jurídicas e finalidades distintas, que não se confundem nem afastam os deveres de prevenção, recuperação e reparação dos danos ambientais. Não obstante, sob a perspectiva da Análise Econômica do Direito (AED), seus efeitos devem ser examinados conjuntamente, uma vez que ambos representam encargos econômicos incidentes sobre a atividade extrativa, influenciando os custos de produção, a formação de preços, a competitividade e as decisões de investimento no setor mineral.

Uma externalidade negativa surge quando parte do custo de uma atividade recai sobre terceiros. Na mineração, perdas de biodiversidade, pressão sobre recursos hídricos e riscos associados a rejeitos podem integrar esse custo social. Se tais efeitos não são incorporados às decisões empresariais, o custo privado fica aquém do custo social e a produção pode superar o nível socialmente desejável.

A tradição da tributação corretiva associada a Arthur Cecil Pigou procura aproximar os custos privados dos sociais mediante um encargo ligado ao dano marginal. Entretanto, um imposto ad valorem sobre o mineral não acompanha a intensidade do impacto causado. Imagine-se duas empresas que extraem o mesmo produto e possuem igual valor de produção: uma reaproveita água, controla rejeitos e utiliza energia menos poluente; a outra emprega processos mais agressivos. Se a base e a alíquota forem iguais, ambas poderão suportar IS equivalente, apesar dos danos ambientais diferentes.

Surge, então, a pergunta econômica: qual estímulo adicional o imposto oferece à empresa que investiu em tecnologia ambientalmente superior? O desenho atual pode desestimular genericamente a extração, mas não necessariamente premiar a redução do dano por unidade produzida. Seu potencial indutor depende, também, da possibilidade concreta de substituir insumos, reciclar materiais e adotar processos mais limpos.

A elasticidade da oferta e da demanda condiciona a incidência econômica do tributo. Quando a demanda por minerais é pouco sensível ao preço, parte do encargo pode ser transferida a compradores, sem alteração expressiva da quantidade extraída. Havendo substitutos acessíveis, a resposta comportamental tende a ser maior. Em qualquer hipótese, o contribuinte definido pela lei não é necessariamente quem suporta o custo final, já que este pode repercutir sobre outros setores e consumidores.

Outro fator é a qualidade da informação disponível. A adequada calibração de um tributo corretivo pressupõe conhecer não apenas a quantidade extraída, mas também variáveis como consumo de água, emissões, características dos rejeitos e sensibilidade dos agentes ao preço. Sem indicadores comparáveis, a base ad valorem atua apenas como aproximação imperfeita do dano. Isso não impede a tributação, mas recomenda cautela ao atribuir-lhe efeitos ambientais que ainda não foram demonstrados e reforça a importância de avaliações periódicas após sua implementação.

Por fim, investimentos minerários envolvem capital elevado e horizontes longos. Mudanças tributárias imprevisíveis podem redirecionar projetos e deslocar a produção para outras regiões, sem reduzir o dano ambiental global. Por isso, a eficiência do IS deve ser aferida pelas alterações efetivas de comportamento, extração, consumo, reciclagem e inovação, e não apenas pelo crescimento da arrecadação.

O Imposto Seletivo sobre bens minerais constitui instrumento potencialmente legítimo de promoção da sustentabilidade ambiental, mas sua finalidade extrafiscal não assegura, por si só, a efetiva redução dos impactos decorrentes da atividade extrativa. Ao adotar uma base de cálculo vinculada ao valor econômico do produto, e não diretamente à intensidade da degradação ambiental, o modelo apresenta limitações para reproduzir a lógica da tributação corretiva, diante da diversidade de externalidades associadas aos diferentes empreendimentos minerários.

Sob a perspectiva da Análise Econômica do Direito (AED), a efetividade da tributação depende não apenas da imposição de encargos financeiros, mas também das respostas comportamentais dos agentes econômicos, considerando fatores como elasticidade da oferta e da demanda, possibilidades de substituição de insumos, investimentos tecnológicos e distribuição econômica do ônus tributário.

Essa análise, contudo, deve permanecer subordinada aos parâmetros constitucionais da proporcionalidade, da igualdade, da segurança jurídica e da proteção ambiental. Da mesma forma, embora o Imposto Seletivo e a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) possuam fundamentos jurídicos distintos, seus efeitos econômicos devem ser examinados conjuntamente, diante da influência que exercem sobre os custos de produção e as decisões de investimento no setor.

A avaliação da efetividade do Imposto Seletivo exige critérios técnicos capazes de estabelecer uma relação verificável entre os riscos ambientais que justificam a tributação, os incentivos econômicos produzidos e os resultados concretamente alcançados. O acompanhamento desses elementos permitirá identificar eventuais distorções, aperfeiçoar a atuação estatal e verificar se a incidência tributária efetivamente contribui para a redução das externalidades negativas ou se seus efeitos se restringem, predominantemente, ao incremento da arrecadação.

Fonte: Conjur