RESOLUÇÃO CNJ Nº 547 de 2024 E A DEFESA DO CONTRIBUINTE: RACIONALIZAÇÃO DAS EXECUÇÕES FISCAIS, PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE E OS LIMITES DA EFICIÊNCIA ESTATAL

A Resolução CNJ nº 547/2024 representa importante inflexão na política judiciária de tratamento das execuções fiscais. Sua relevância não decorre da criação de nova hipótese de prescrição — providência que jamais poderia ser realizada por simples resolução administrativa —, mas da incorporação, à gestão nacional do acervo judicial, de critérios de eficiência, economicidade, utilidade processual e prévia adoção de meios extrajudiciais de cobrança.

A resolução deve ser compreendida dentro de um sistema normativo e jurisprudencial mais amplo, composto pelo art. 40 da Lei de Execuções Fiscais, pelos arts. 156, inciso V, e 174 do Código Tributário Nacional, pelo Tema 390 da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal, pelos Temas Repetitivos 566 a 571 do Superior Tribunal de Justiça e pelo Tema 1.184 do STF.

Não se deve, entretanto, confundir institutos juridicamente distintos:

a) a extinção processual de execução fiscal de pequeno valor, fundada na ausência de interesse de agir e na desproporção entre o custo do processo e a utilidade econômica da cobrança;

b) a prescrição intercorrente, decorrente da paralisação da execução fiscal nas circunstâncias disciplinadas pelo art. 40 da LEF;

c) a extinção material do crédito tributário pela prescrição, nos termos do art. 156, inciso V, do CTN.

A primeira hipótese encerra determinado processo, mas não extingue necessariamente o crédito. A terceira elimina a própria relação obrigacional tributária e impede a continuidade de qualquer forma de cobrança do crédito prescrito.

Essa distinção é fundamental para evitar tanto o abuso arrecadatório quanto a formulação de pedidos juridicamente imprecisos.

1. O QUE A RESOLUÇÃO CNJ Nº 547/2024 EFETIVAMENTE ESTABELECEU

A Resolução nº 547/2024 foi editada em decorrência do julgamento do Tema 1.184 da repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal. Nesse precedente, o STF reconheceu a legitimidade da extinção de execuções fiscais de baixo valor quando a manutenção do processo se revelar desproporcional aos custos da atividade judicial, desde que respeitada a autonomia constitucional de cada ente federativo.

O Supremo também estabeleceu que o ajuizamento da execução fiscal deve ser precedido, em princípio, por tentativa de solução administrativa ou conciliatória e pelo protesto do título, ressalvada a demonstração de que essas providências são inadequadas ou ineficientes no caso concreto.

Em sua redação originária, a Resolução nº 547/2024 determinou a extinção das execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 no momento do ajuizamento quando, transcorrido mais de um ano, não tivesse ocorrido movimentação processual útil e não se tivesse conseguido:

a) citar o executado; ou

b) localizar bens penhoráveis, ainda que realizada a citação.

A resolução permite a reunião dos valores de execuções apensadas para aferição do limite, admite novo ajuizamento caso posteriormente sejam localizados bens e ainda não tenha ocorrido a prescrição e disciplina a prévia utilização de mecanismos administrativos e extrajudiciais de cobrança.

A Resolução CNJ nº 617/2025 complementou esse regime ao prever o encerramento das execuções fiscais nas quais não conste o CPF ou o CNPJ da parte executada, até que a

irregularidade seja sanada, e ao incluir a inscrição no CADIN entre as providências administrativas que podem demonstrar a inadequação ou a desnecessidade do protesto.

Essas regras não constituem favor ao contribuinte. Representam o reconhecimento institucional de que o Poder Judiciário não pode funcionar como arquivo permanente de cobranças sem perspectiva concreta de satisfação.

2. A MATRIZ EMPÍRICA DA RESOLUÇÃO: O CUSTO DA EXECUÇÃO FISCAL

A Resolução nº 547/2024 não surgiu de mera opção abstrata de política judiciária. Seu preâmbulo menciona expressamente as Notas Técnicas nº 6/2023 e nº 8/2023, elaboradas no âmbito do Núcleo de Processos Estruturais e Complexos do Supremo Tribunal Federal.

Os estudos identificaram custo mínimo estimado de aproximadamente R$ 9.277,00 para o processamento de uma execução fiscal e registraram que parcela superior à metade dos processos possuía valor inferior a R$ 10.000,00. Também apontaram que, em determinadas situações, o protesto da CDA apresentava desempenho superior ao ajuizamento da cobrança. Essas conclusões foram incorporadas expressamente à fundamentação oficial da Resolução nº 547/2024.

O problema, portanto, não é exclusivamente jurídico. É também econômico e institucional.

A execução fiscal sem perspectiva de recuperação consome servidores, magistrados, sistemas eletrônicos, estruturas de pesquisa patrimonial e recursos públicos. Ao mesmo tempo, sua permanência indefinida pode manter sobre o contribuinte restrições patrimoniais e cadastrais incompatíveis com a inexistência de resultado útil.

A racionalização do acervo interessa ao Poder Judiciário, à Fazenda Pública e ao contribuinte. Todavia, a eficiência não pode servir como argumento unilateral para ampliar prerrogativas estatais. A mesma lógica que autoriza a extinção de cobranças economicamente irracionais deve impedir que execuções prescritas sejam mantidas artificialmente por movimentações meramente burocráticas.

3. A RESOLUÇÃO Nº 547/2024 NÃO CRIOU A PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE

A prescrição intercorrente nas execuções fiscais decorre do art. 40 da Lei nº 6.830/1980.

Não localizado o devedor ou não encontrados bens penhoráveis, a execução é suspensa. Transcorrido o período legal de suspensão, inicia-se o prazo prescricional aplicável ao crédito, independentemente de requerimento da Fazenda Pública ou de novo despacho judicial.

O Supremo Tribunal Federal, no Tema 390 da repercussão geral, declarou constitucional a sistemática do art. 40 da LEF e assentou que, encerrado o período de suspensão de um ano, começa automaticamente a contagem do prazo prescricional tributário de cinco anos.

No julgamento do REsp nº 1.340.553/RS, submetido ao regime dos recursos repetitivos, o Superior Tribunal de Justiça consolidou essa disciplina nos Temas 566 a 571.

O Tema 566 estabelece que o prazo de suspensão de um ano se inicia automaticamente na data em que a Fazenda Pública toma ciência de que o devedor não foi localizado ou de que inexistem bens penhoráveis.

O Tema 567 define que, encerrado esse período, o prazo prescricional começa a correr automaticamente, ainda que não tenha sido proferido despacho formal de arquivamento.

O Tema 568 afirma que somente a efetiva citação e a efetiva constrição patrimonial são aptas a interromper o curso prescricional. O simples requerimento de pesquisa patrimonial, desacompanhado de resultado útil, não interrompe a prescrição.

Os Temas 570 e 571, por sua vez, disciplinam a necessidade de demonstração de prejuízo pela Fazenda quando alegar nulidade decorrente da ausência de intimação durante o procedimento de reconhecimento da prescrição.

A Súmula 314 do STJ sintetiza esse regime:

Não localizados bens penhoráveis, suspende-se o processo por um ano, findo o qual se inicia o prazo da prescrição quinquenal intercorrente.

A contagem, portanto, não depende da vontade da Fazenda, de pedido do executado ou da expedição de sucessivos pronunciamentos judiciais.

4. MOVIMENTAÇÃO PROCESSUAL NÃO SE CONFUNDE COM INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO

A expressão “movimentação processual útil”, empregada pela Resolução nº 547/2024, deve ser interpretada em consonância com os precedentes qualificados do STJ.

Uma coisa é existir movimentação formal no processo. Outra, muito diferente, é haver ato juridicamente capaz de suspender ou interromper a prescrição.

Não constituem, por si sós, atos interruptivos:

· petições genéricas da Fazenda;

· requerimentos reiterados de pesquisa patrimonial;

· consultas negativas ao SISBAJUD;

· consultas negativas ao RENAJUD;

· pesquisas fiscais ou cadastrais sem localização de patrimônio;

· pedidos de prazo sem indicação de providência concreta;

· sucessivas remessas ao arquivo e desarquivamentos sem resultado útil.

A jurisprudência repetitiva não admite que a prescrição seja indefinidamente afastada por uma sucessão de requerimentos estéreis. É necessário que a diligência produza resultado efetivo.

Há, contudo, uma ressalva técnica relevante: quando o requerimento formulado dentro do período prescricional resulta posteriormente em efetiva citação ou efetiva constrição, o STJ admite que o efeito interruptivo retroaja à data do pedido que efetivamente produziu aquele resultado. Não basta, portanto, contar petições. É preciso examinar o conteúdo, o resultado e a correlação causal de cada diligência.

A auditoria temporal de uma execução fiscal deve identificar, no mínimo:

Evento Relevância jurídica

Ciência da Fazenda de que o devedor não foi

localizado Possível início automático do período de suspensão

Ciência da inexistência de bens penhoráveis Possível início automático do período de suspensão

Transcurso de um ano Encerramento da suspensão legal

Início do prazo quinquenal Curso automático da prescrição intercorrente

Pesquisa patrimonial negativa Não interrompe a prescrição

Requerimento genérico da Fazenda Não interrompe a prescrição

Citação efetiva Pode interromper a prescrição

Constrição patrimonial efetiva Pode interromper a prescrição

Parcelamento válido Suspende a exigibilidade e exige exame próprio

Decisão administrativa ou judicial que desconstitui

o crédito Pode eliminar o próprio objeto da execução

Decurso integral do prazo Possível extinção do crédito e da execução

Essa linha do tempo deve ser elaborada separadamente para cada CDA, porque créditos distintos podem possuir datas de constituição, causas suspensivas, causas interruptivas e prazos prescricionais diferentes.

5. EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO DE PEQUENO VALOR NÃO É EXTINÇÃO DO CRÉDITO

Este é o ponto em que a defesa do contribuinte deve ser particularmente rigorosa.

A extinção de uma execução fiscal com base na Resolução nº 547/2024 e no Tema 1.184 do STF pode decorrer da ausência de interesse processual e da desproporção econômica da cobrança judicial. Nessa situação, o crédito poderá continuar existindo e, em tese, ser novamente cobrado se forem encontrados bens e ainda não tiver ocorrido a prescrição.

A própria Resolução nº 547/2024 admite novo ajuizamento nessas circunstâncias. Logo, não se pode extrair da simples extinção processual a automática baixa da CDA ou a extinção material da obrigação.

A situação é inteiramente diferente quando a execução é extinta em razão da prescrição.

O art. 156, inciso V, do CTN determina que a prescrição extingue o crédito tributário. Reconhecida a prescrição, não subsiste título exigível que possa legitimar protesto, inscrição no CADIN, negativação, bloqueio patrimonial ou novo ajuizamento.

Por essa razão, o pedido defensivo não deve se limitar à expressão genérica “extinção da execução”. Quando demonstrada a prescrição, devem ser formulados, de modo individualizado, pedidos de:

a) reconhecimento da prescrição em relação a cada crédito atingido;

b) declaração de extinção material do crédito tributário;

c) extinção definitiva da execução fiscal correspondente;

d) cancelamento ou baixa da inscrição em dívida ativa;

e) retirada do crédito dos sistemas de cobrança;

f) cancelamento do protesto da CDA;

g) exclusão do CADIN e dos demais cadastros restritivos relacionados ao crédito extinto;

h) levantamento das penhoras e bloqueios;

i) cancelamento de indisponibilidades patrimoniais;

j) retirada de restrições inseridas por SISBAJUD, RENAJUD ou sistemas equivalentes;

k) liberação das garantias vinculadas exclusivamente ao crédito prescrito;

l) comunicação imediata aos órgãos administrativos responsáveis.

O reconhecimento judicial da prescrição deve vir acompanhado de consequências materiais efetivas. Extinguir formalmente o processo e conservar a CDA, o protesto ou a restrição cadastral significaria preservar os efeitos de uma obrigação que o próprio CTN considera extinta.

6. PROTESTO DE CDA, SANÇÃO POLÍTICA E CRÉDITO PRESCRITO

O protesto de CDA não é, abstratamente, inconstitucional.

No julgamento da ADI nº 5.135, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a constitucionalidade do protesto das certidões de dívida ativa. O STJ, no Tema Repetitivo 777, igualmente reconheceu a possibilidade de a Fazenda Pública promover o protesto da CDA.

Isso não significa, entretanto, que qualquer protesto seja legítimo.

A validade do meio extrajudicial pressupõe a existência de crédito certo, líquido e exigível. O próprio julgamento da ADI nº 5.135 ressalva a necessidade de revisão administrativa quando o crédito estiver prescrito, decaído, duplicado ou em desacordo com precedente vinculante.

Portanto, o protesto de CDA válida não constitui, por si só, sanção política. Já a manutenção do protesto depois de extinto o crédito perde sua causa jurídica e converte-se em meio ilegítimo de coerção.

Nesse contexto, recuperam importância as Súmulas 70, 323 e 547 do STF, que vedam a utilização de restrições desproporcionais ao exercício da atividade econômica como meio indireto de cobrança tributária.

A utilização legítima do protesto não autoriza a Administração a conservar indefinidamente uma restrição baseada em crédito inexistente ou inexigível.

7. A POLÍTICA NACIONAL DE RACIONALIZAÇÃO É MAIS AMPLA QUE A RESOLUÇÃO Nº 547/2024

A Resolução CNJ nº 471/2022 instituiu política nacional voltada ao tratamento adequado da alta litigiosidade tributária. Entre seus objetivos estão a cooperação institucional, o compartilhamento de dados, a uniformização da aplicação de precedentes qualificados, o incentivo a soluções consensuais e a prevenção de litígios repetitivos.

No âmbito da Justiça Federal, a Portaria Conjunta nº 7/2023 estabeleceu mecanismos de cooperação entre o CNJ, o Conselho da Justiça Federal e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional para identificação e tratamento de execuções fiscais sem objeto ou sem perspectiva útil de prosseguimento.

A portaria prevê intercâmbio de informações, identificação de inscrições extintas por pagamento, prescrição, decisão administrativa ou outras causas, além da utilização de soluções tecnológicas para o tratamento concentrado do acervo e para o levantamento das constrições vinculadas a créditos cancelados.

Esse conjunto normativo permite falar em uma verdadeira auditoria institucional do estoque de execuções fiscais, mas não em uma nova modalidade de prescrição.

A tecnologia pode identificar processos antigos, cruzar informações, apontar créditos cancelados e localizar situações potencialmente prescritas. Todavia, a conclusão jurídica continua submetida à legislação e aos precedentes vinculantes.

Automação não substitui jurisdição.

Eficiência estatística não pode dispensar contraditório.

Tratamento em massa não autoriza a fusão de obrigações tributárias autônomas.

8. O LIMITE REPRESENTADO PELO PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL E PELO CARF

Também é indispensável distinguir a prescrição intercorrente judicial da tramitação do processo administrativo fiscal.

A Súmula CARF nº 11 dispõe expressamente:

Não se aplica a prescrição intercorrente no processo administrativo fiscal.

Esse entendimento é reiterado em precedentes oficiais do Conselho, entre eles o Acórdão nº 3302-008.166, no qual se registrou que a pendência de impugnação ou recurso administrativo mantém suspensa a exigibilidade do crédito tributário, nos termos do art. 151, inciso III, do CTN.

A Súmula CARF nº 11 pode ser objeto de crítica acadêmica diante de paralisações administrativas excessivas, especialmente à luz da duração razoável do processo. Contudo, ela impede a transposição automática da sistemática do art. 40 da LEF para o contencioso administrativo.

Em outras palavras:

· os Temas 566 a 571 do STJ disciplinam a execução fiscal judicial;

· a Súmula CARF nº 11 afasta, no âmbito administrativo, a prescrição intercorrente durante a tramitação do processo fiscal;

· encerrado o processo administrativo e definitivamente constituído o crédito, a cobrança passa a se submeter às regras do CTN e da LEF.

É juridicamente incorreto misturar esses regimes.

9. A UTILIZAÇÃO DEFENSIVA DA RESOLUÇÃO Nº 547/2024

A Resolução nº 547/2024 pode e deve ser utilizada em favor do contribuinte, mas dentro de seus limites normativos.

Sua principal contribuição consiste em demonstrar que:

a) a execução fiscal deve possuir utilidade concreta;

b) cobranças de pequeno valor não podem ser mantidas quando seu custo superar racionalmente o benefício esperado;

c) a ausência prolongada de citação ou de bens exige resposta processual efetiva;

d) a cobrança judicial não deve preceder automaticamente mecanismos administrativos mais adequados;

e) processos sem perspectiva de recuperação não podem permanecer indefinidamente no acervo judicial;

f) os tribunais devem adotar políticas de tratamento concentrado, cooperação institucional e gestão orientada por dados.

Esses fundamentos reforçam a apresentação de exceção de pré-executividade, petição incidental ou embargos à execução quando houver prova documental suficiente de prescrição, nulidade da CDA, pagamento, cancelamento administrativo ou outra matéria cognoscível no processo.

A defesa deve demonstrar objetivamente:

1. a data da constituição definitiva de cada crédito;
2. a data do ajuizamento;
3. as tentativas de citação;
4. o momento em que a Fazenda tomou ciência da ausência do devedor ou de bens;
5. o transcurso do período de suspensão;
6. o início e o término do prazo prescricional;
7. a inexistência de citação ou constrição efetivas;
8. a ausência de causas suspensivas ou interruptivas válidas;
9. as consequências administrativas que ainda permanecem vinculadas ao crédito.

Não é suficiente alegar que o processo é antigo. É necessário reconstruir sua cronologia jurídica.

10. EFICIÊNCIA NÃO PODE SIGNIFICAR SOBREVIVÊNCIA ARTIFICIAL DA COBRANÇA

A racionalização da execução fiscal é constitucionalmente legítima. O problema surge quando a eficiência é invocada apenas para tornar a cobrança mais agressiva, sem a correspondente eliminação dos processos prescritos, dos títulos inválidos e das restrições sem fundamento jurídico.

A eficiência administrativa não constitui valor absoluto.

Ela deve conviver com:

· legalidade;

· segurança jurídica;

· devido processo legal;

· contraditório;

· ampla defesa;

· proteção da propriedade;

· livre iniciativa;

· duração razoável do processo;

· respeito à coisa julgada e aos precedentes vinculantes.

O mesmo Estado que exige rapidez na satisfação de seus créditos deve aceitar as consequências jurídicas de sua inércia qualificada.

Não é admissível que o Poder Público mantenha uma execução durante anos sem localizar o devedor ou qualquer patrimônio e, ao final, pretenda neutralizar a prescrição por meio de petições repetitivas, pesquisas negativas e movimentações puramente cartorárias.

O tempo processual também vincula a Fazenda Pública.

CONCLUSÃO

A Resolução CNJ nº 547/2024 não criou uma nova prescrição, tampouco determinou a extinção automática de todo crédito relacionado a uma execução fiscal sem resultado.

Sua importância reside em outra dimensão: ela incorporou à política judiciária nacional a ideia de que a execução fiscal deve ser economicamente racional, processualmente útil e precedida, quando adequado, por mecanismos administrativos menos onerosos.

A prescrição intercorrente continua fundada no art. 40 da LEF, no art. 156, inciso V, do CTN, no Tema 390 do STF, nos Temas 566 a 571 do STJ e na Súmula 314 daquela Corte.

A extinção processual por falta de interesse não pode ser confundida com a extinção material do crédito.

Mas, quando a prescrição estiver comprovada, seus efeitos devem ser integrais: extinção do crédito, cancelamento da CDA, cessação da cobrança, retirada dos cadastros restritivos e levantamento das constrições.

A evolução normativa do CNJ oferece instrumentos importantes para a revisão estratégica das carteiras de execução fiscal. Não autoriza, contudo, atalhos interpretativos nem a substituição da legislação tributária por políticas administrativas.

A atuação defensiva tecnicamente qualificada deve utilizar essas normas como parte de uma auditoria mais ampla, capaz de identificar, para cada CDA, as causas de nulidade, extinção, suspensão e inexigibilidade.

Execuções fiscais não podem sobreviver indefinidamente mediante movimentações sem resultado.

Créditos prescritos não podem continuar produzindo restrições.

E a eficiência do Estado não pode ser financiada pela supressão das garantias do contribuinte.

Fonte: Édison Freitas de Siqueira
Presidente do IEED – Instituto de Estudos Econômicos e do Direito
Presidente da Édison Freitas de Siqueira Advogados