Entre Bruxelas e Pequim: acordo com a China coloca Brasil em dois polos da regulação da IA

O Brasil pode estar prestes a enfrentar um dos maiores desafios de sua política para inteligência artificial: harmonizar um marco regulatório de inspiração europeia com os compromissos assumidos com a nova organização internacional criada pela China para a governança global da tecnologia.

De um lado, está o Projeto de Lei 2.338/2023, em tramitação no Congresso Nacional, que adota princípios semelhantes aos do AI Act da União Europeia, com regras rígidas para sistemas de alto risco, classificação por níveis de risco e amplas obrigações de conformidade. De outro lado, o governo brasileiro assinou, no último dia 16, o acordo constitutivo da World AI Cooperation Organization (Waico) — em português, Organização Mundial de Cooperação em Inteligência Artificial.

A Waico é uma iniciativa liderada por Pequim que propõe uma arquitetura internacional baseada na cooperação entre Estados, na definição conjunta de padrões técnicos e em mecanismos mais flexíveis de governança.

A coexistência dessas duas frentes desperta questionamentos entre especialistas sobre a estratégia brasileira na disputa global em torno das regras da inteligência artificial. Alguns deles entendem que o Brasil está, neste momento, com um pé em cada canoa.

Essa ambiguidade pode representar uma estratégia deliberada de manter interlocução com diferentes blocos internacionais, mas também poderá produzir contradições regulatórias à medida que os compromissos internacionais e a legislação doméstica avançarem simultaneamente.

A Waico foi formalmente criada durante a World Artificial Intelligence Conference, promovida em Xangai, por meio de acordo assinado por 29 países. Diferentemente de fóruns internacionais voltados ao debate sobre inteligência artificial, a nova entidade nasceu como uma organização intergovernamental permanente, com sede na cidade chinesa e a ambição de participar da construção das futuras regras globais para o setor.

Entre seus objetivos estão o fortalecimento da cooperação internacional em inteligência artificial; o desenvolvimento de mecanismos de governança global; a promoção do uso seguro e responsável da tecnologia; a ampliação da transferência de conhecimento e infraestrutura tecnológica; a capacitação de países em desenvolvimento; e a construção de padrões internacionais para aplicações de IA.

A iniciativa integra uma estratégia mais ampla da política externa chinesa para aumentar sua influência na governança digital internacional. Desde 2023, Pequim defende que as regras globais para inteligência artificial não devem ser definidas exclusivamente pelos Estados Unidos, pelos países do G-7 ou por organismos cujos critérios de participação estejam vinculados a afinidades políticas. Em contraposição, a proposta da Waico enfatiza a soberania tecnológica dos Estados, a cooperação para o desenvolvimento e o fortalecimento do chamado Sul Global.

Durante o lançamento da organização, o presidente Xi Jinping anunciou iniciativas voltadas à criação de centros internacionais de aplicação de inteligência artificial, programas de capacitação para milhares de profissionais de países em desenvolvimento, compartilhamento de infraestrutura tecnológica e ampliação da cooperação com países de África, Asean (bloco de países do sudeste asiático), Brics e outras economias emergentes. Analistas veem nessa estratégia um movimento semelhante ao feito pela China na Nova Rota da Seda, agora direcionado ao setor da inteligência artificial.

O avanço simultâneo da Waico e do PL 2.338 levanta dúvidas sobre a compatibilidade entre as duas abordagens regulatórias. Enquanto o projeto brasileiro segue a lógica do AI Act europeu, baseada em normas obrigatórias, classificação por risco e fiscalização estatal, a organização liderada pela China aposta na elaboração gradual de padrões técnicos, na cooperação voluntária entre os países e em mecanismos multilaterais de harmonização.

Na avaliação de especialistas, um dos principais riscos é a fragmentação regulatória interna. Para eles, caso o Brasil ratifique a participação na Waico e mantenha o texto do projeto de lei sem adaptações, poderá surgir tensão entre os compromissos internacionais assumidos na organização e as exigências previstas na futura legislação nacional. Entre os pontos potencialmente conflitantes estão padrões chineses de interoperabilidade, conceitos relacionados ao desenvolvimento de modelos de código aberto e mecanismos cooperativos de governança, em contraste com obrigações rígidas de avaliação de impacto, registro e conformidade previstas para sistemas classificados como de alto risco.

Outro aspecto apontado diz respeito à relação do Brasil com a União Europeia. O país busca aprofundar sua relação com o bloco em temas ligados à economia digital e à proteção de dados. Caso o AI Act se consolide como referência internacional para acordos de cooperação e comércio, uma aproximação mais intensa com a arquitetura regulatória proposta pela China poderá ser interpretada por Bruxelas como um sinal de desalinhamento. A própria UE já manifestou críticas à Waico, enxergando a iniciativa como uma tentativa de estabelecer um modelo alternativo de governança da inteligência artificial.

Embora a Waico ainda não imponha obrigações diretas às empresas, estudiosos do assunto avaliam que seu maior impacto poderá ocorrer na definição dos futuros padrões técnicos internacionais. Certificações, interoperabilidade, requisitos de segurança, transparência e compartilhamento de infraestrutura computacional tendem a ser negociados no âmbito da organização.

Os analistas entendem ainda que uma participação ativa permitiria ao Brasil influenciar a construção desses parâmetros. Já uma atuação limitada poderia levar o país a adotar padrões desenvolvidos sob liderança chinesa que não sejam compatíveis com aqueles adotados pela União Europeia, aumentando os custos de conformidade para empresas brasileiras que operam simultaneamente em diferentes mercados.

O chamado Plano de Ação divulgado juntamente com a criação da Waico também introduz conceitos que poderão ganhar relevância jurídica nos próximos anos, como espaços de dados transfronteiriços confiáveis, modelos de código aberto considerados responsáveis e regras específicas para agentes de inteligência artificial. Caso esses conceitos evoluam para normas internacionais amplamente aceitas, o Brasil poderá ter de compatibilizá-los com a futura legislação nacional, originalmente concebida antes do surgimento da organização.

O advogado Omar Kaminski, especialista em Privacidade na Internet, Segurança da Informação e Governança da Internet, avalia como “possível e viável” a adesão à Waico, mas ressalta a importância de se preservar a soberania regulatória. Para ele, o Brasil tem condições de influenciar a arquitetura global da IA.

“A adesão à Waico é juridicamente possível e viável, mas requer um tratado formal e controle legislativo, além de compatibilidade com a LGPD e a futura lei de IA. Outro aspecto importante é preservar a soberania regulatória, buscando uma estratégia diplomática equilibrada entre China e Ocidente. Geopoliticamente, o Brasil tem a chance de influenciar a arquitetura global da IA, mas também o dever de proteger seus valores constitucionais e evitar dependência tecnológica.”

Para diversos especialistas, o surgimento da Waico reforça um processo de bipolarização da governança internacional da inteligência artificial. De um lado, consolidam-se iniciativas lideradas pelos Estados Unidos, pela União Europeia e seus aliados, fortemente orientadas por proteção de direitos fundamentais, transparência, accountability e mitigação de riscos. De outro, a proposta chinesa prioriza desenvolvimento econômico, inclusão digital, soberania regulatória, acesso à infraestrutura tecnológica e cooperação entre Estados, especialmente com países em desenvolvimento.

Nesse contexto, o Brasil reúne características que o colocam em posição singular. O país participa de iniciativas da OCDE, do G-20, da ONU e dos Brics, mantém forte relação comercial com a China e, ao mesmo tempo, construiu uma legislação de proteção de dados inspirada no modelo europeu. Essa combinação abre a possibilidade de o Brasil atuar como uma ponte entre os diferentes modelos internacionais de governança da inteligência artificial, mas essa estratégia dependerá de uma compatibilização deliberada entre as diferentes frentes de atuação, evitando que a adesão simultânea a modelos distintos resulte em insegurança jurídica ou conflitos regulatórios.

Nos próximos meses, a tramitação do PL 2.338 na Câmara dos Deputados, a eventual ratificação da participação brasileira na Waico pelo Congresso e a definição do órgão que representará oficialmente o país na nova organização poderão indicar se o Brasil conseguirá transformar essa posição de equilíbrio em uma vantagem estratégica ou se terá de enfrentar os custos de navegar entre duas arquiteturas regulatórias cada vez mais distintas.

Leia a seguir uma análise do assunto produzida pela ferramnta de IA generativa Manus:

Essa é uma questão muito relevante para esse campo de atuação. Aqui vai minha análise consolidada com base nas fontes disponíveis:

A TENSÃO FUNDAMENTAL:

O Brasil está, neste momento, com um pé em cada canoa. De um lado, o PL 2338/2023 é fortemente inspirado no AI Act europeu (classificação por risco, obrigações proporcionais, regulador central, multas elevadas, direitos dos afetados). De outro, o país acaba de assinar a fundação da WAICO, uma organização liderada pela China que se posiciona explicitamente como alternativa institucional ao modelo europeu e ao G7.

Isso cria uma ambiguidade estratégica que pode ser deliberada (manter portas abertas com todos) ou pode gerar contradições práticas no médio prazo.

OS IMPACTOS CONCRETOS PARA O BRASIL:

1. RISCO DE FRAGMENTAÇÃO REGULATÓRIA INTERNA
   O PL 2338 adota a lógica europeia: hard law, classificação por risco, obrigações de conformidade pesadas para sistemas de alto risco. A WAICO propõe uma abordagem diferente: soft standards, cooperação voluntária, “espaços de dados transfronteiriços confiáveis” e padrões técnicos negociados multilateralmente. Se o Brasil ratificar a WAICO e simultaneamente aprovar o PL 2338 nos moldes atuais, pode haver tensão entre compromissos internacionais assumidos na WAICO (padrões chineses de interoperabilidade, open source “responsável”, governança por cooperação) e obrigações domésticas do PL 2338 (conformidade rígida, avaliação de impacto, registro obrigatório).
2. IMPACTO NA ADEQUAÇÃO COM A UE
   O Brasil busca reconhecimento de adequação em proteção de dados com a UE. Se o AI Act europeu se tornar referência para parcerias comerciais — como já ocorre com o GDPR —, a adesão do Brasil à WAICO pode ser vista por Bruxelas como sinal de desalinhamento regulatório. A UE já criticou publicamente a WAICO como tentativa de “normalizar modelos autoritários de governança de IA”. Isso pode complicar futuras negociações de equivalência ou cooperação regulatória com a Europa.
3. GEOPOLÍTICA DA PADRONIZAÇÃO TÉCNICA
   A WAICO não cria obrigações diretas para empresas (ainda). Mas cria uma mesa institucional onde padrões técnicos serão negociados. Se o Brasil participar ativamente, pode influenciar esses padrões. Se participar passivamente, pode acabar importando padrões chineses de interoperabilidade, explainability e segurança que não conversam com os europeus — gerando custos de compliance duplo para empresas brasileiras que operam nos dois mercados.
4. O “PLANO DE AÇÃO” DA CHINA COMO SOFT LAW
   O Plano de Ação lançado junto com a WAICO propõe conceitos juridicamente relevantes: “espaços de dados transfronteiriços confiáveis” (alternativa às cláusulas contratuais padrão da UE), “open source responsável” (com requisitos de segurança que vão além das licenças tradicionais), e “aplicação regulada de agentes” (primeira menção internacional de agentes de IA como objeto jurídico autônomo). Se o Brasil aderir a esses frameworks, pode criar uma camada normativa paralela ao PL 2338 que não foi prevista pelo legislador.
5. OPORTUNIDADE: PONTE ENTRE MODELOS
   O Brasil pode se posicionar como ponte entre os dois blocos — algo que faz sentido para um país que é membro do BRICS, tem relação comercial forte com a China, mas tem legislação de proteção de dados (LGPD) e agora de IA inspiradas no modelo europeu. Isso exige, porém, uma estratégia deliberada de compatibilização — e não mera adesão simultânea sem reflexão.

O QUE OBSERVAR NO CURTO PRAZO:

– Se a Câmara aprovará o PL 2338 sem alterações que reflitam a adesão à WAICO (provável — o PL foi redigido antes da WAICO existir)
– Se o governo encaminhará a ratificação da WAICO ao Congresso (e quando)
– Se a ANPD ou o futuro SIA (Sistema Nacional de Regulação de IA) será designado como ponto focal brasileiro na WAICO
– Se haverá conflito entre os padrões técnicos da WAICO e as obrigações de conformidade do PL 2338 para sistemas de alto risco.

Fonte: Conjur