ADIs 7.779 e 7.790 inauguram contencioso constitucional da reforma tributária

As Ações Diretas de inconstitucionalidade (ADIs) 7.779 e 7.790 inauguram com o controle de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal. Afinal, ao analisar tema tão caro à justiça tributária como a tributação das pessoas com deficiência, mostrará o nível de rigor ou flexibilidade que o tribunal adotará para revisar as leis da reforma tributária.

Nos desígnios da nova tributação estão diversos propósitos, entre os quais se incluem a melhoria do ambiente de negócios, a redução da litigiosidade, dos custos de conformidade, e, claro, a justiça tributária. Para atingir tais objetivos, formatou-se dois irmãos gêmeos (IBS/CBS), que, na prática, precisam se comportar como um só para que tudo dê certo. Ao lado de uma base ampla — que ainda ensejará debates acerca de até onde vai ou poderia ir —, proíbem-se desonerações, salvo se a própria Constituição excepcionar (artigo 156-A, § 1º, VI e X, CF). Em outras palavras, tudo deveria ser tributado de uma mesma maneira, a não ser que a própria Constituição autorize ou determine que seja diferente.

Quando comparados com os tributos anteriores, podemos perceber que há um espaço menor para o legislador e espaço maior para Constituição, de maneira que a revisão judicial das leis tende a ter um protagonismo maior. O legislador não pode mais fazer juízos sobre quando e a quem conceder benefícios fiscais como fazia antes. A opção, agora, é dada pela norma constitucional.

No caso sub judice, existe imposição constitucional que determina uma política tributária em favor das pessoas com deficiência ou autistas, porque o artigo 9º, § 3º, II, “d”, da EC nº 132/23, usa o imperativo “preverá” redução de 100% das alíquotas dos tributos. No entanto, o legislador complementar trouxe um regramento cheio de detalhes, que acabaram excepcionando situações que antes eram contempladas, o que causa uma impressão de retrocesso da política pública.

O que mudou
Atualmente, a pessoa com deficiência conta com isenção de IPI e ICMS na aquisição de veículo novo, nos termos da Lei nº 8.989/95 e Convênio Confaz nº 38/2012 e respectivas leis estaduais e distrital. Objetivamente, abrangem veículos de fabricação nacional de até R$ 200 mil, já incluídos os tributos incidentes, adquiridos por pessoas com deficiência física, visual, auditiva e mental severa ou profunda e pessoas com transtorno do espectro autista, diretamente ou por intermédio de seu representante legal. O benefício pode ser usufruído a cada três anos e não afasta a incidência sobre quaisquer acessórios opcionais que não sejam equipamentos originais do veículo adquirido. Quanto ao ICMS, o preço de venda não pode ultrapassar R$ 120 mil e a isenção se limita à parcela da operação no valor de R$ 70 mil, só podendo se valer do benefício a cada quatro anos.

No regime IBS/CBS, o valor é unificado para veículos de até R$ 200 mil, com o benefício incidente até o valor de R$ 100 mil, devendo ser de fabricação nacional. A restrição de que o veículo necessariamente deveria ter adaptações foi revogada pela LC nº 227/26, que permitiu que o benefício fosse renovado a cada três anos (artigo 149, caput e § 2º, II; artigo 152, II, LC nº 214/2025).

Se a EC nº 132/23 determina a redução de 100% das alíquotas, mencionando apenas critérios e requisitos em lei complementar, sem nenhuma ressalva, talvez suja o debate sobre a possibilidade de se restringir o alcance apenas à parte do valor da operação — “critérios e requisitos” são condições para o benefício ou dizem respeito à sua extensão?

Quanto aos requisitos subjetivos, o legislador retirou o benefício dos autistas de nível leve, além de exigir prejuízos da comunicação social e padrões repetitivos de comportamento nos graus moderados e grave (artigo 149, II, “c”, LC nº 214/2025). Além disso, exigiu que a deficiência física, auditiva ou visual “causem comprometimento parcial ou total das funções dos segmentos corpóreos que envolvam a segurança da direção veicular, acarretando o comprometimento da função física e a incapacidade total ou parcial para dirigir” (artigo 150, § 1º, LC nº 214/2025).

Outra alteração relevante foi o retorno de uma enumeração objetiva de deficiência, veiculada no artigo 150, I ao IV, LC nº 214/2025, vinculada a barreiras físicas (critério biomédico), ao invés do critério biopsicossocial do Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei nº 13.146/2015) e da Convenção da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (Decreto nº 6.949/2009), que foi aprovada com observância do §3° do artigo 5º, da CF, possuindo status constitucional. Sem dúvidas, o critério adotado para o IBS/CBS é mais prático, mas terá que passar pelo crivo do STF.

Nossa Corte Constitucional irá enfrentar tema delicado, que envolve protagonismo judicial na garantia de direitos fundamentais em um assunto complexo como a construção de um sistema nacional de tributação do consumo. O caso evidencia a multidisciplinaridade do Direito, já que a consideração de deficiência necessariamente passa pela compreensão da situação do grupo vulnerável atingido.

Por exemplo, o transtorno do espectro autista (TEA) é uma condição do neurodesenvolvimento que se manifesta de maneira singular em cada indivíduo. A especificação legal via modelo conceitual com requisitos fechados, ao invés de uso de tipos, pode excluir pessoas que se encontram em situação equivalente.

O DSM-5 (Manual Diagnóstico e Estatístico de Transtornos Mentais) estabelece a classificação segundo níveis de apoio. Esses níveis indicam a intensidade da assistência necessária para que a pessoa autista funcione no dia a dia, abordando desde a comunicação social até comportamentos restritos e repetitivos: a) nível 1 para aqueles que necessitam de suporte mínimo; b) nível 2 indicando a necessidade de suporte mais significativo; e c) nível 3 para indivíduos que demandam apoio intenso e contínuo. Não obstante, a gravidade pode variar de acordo com o contexto ou oscilar com o tempo.

Embora o Nível 1 seja considerado o mais leve, ainda assim é um transtorno sério e permanente. O DSM-5 indica que, mesmo no nível 1, na ausência de apoio, déficits na comunicação social causam prejuízos notáveis; problemas para organização e planejamento são obstáculos à independência; dificuldades em interações sociais com respostas atípicas ou sem sucesso a abertura sociais dos outros, tentativas de amizade consideradas estranhas e geralmente malsucedidas etc. Sem falar na estigmatização e dificuldade de acesso ao mercado de trabalho pela maioria.

Além dessas considerações interdisciplinares, a proibição do retrocesso também deverá ser apreciada, bem como a tutela jurisdicional adequada para correção de situações que envolvam a isonomia.

A proibição do retrocesso parece enfrentar maior dificuldade do que o argumento acerca da igualdade, o que não significa que o argumento da isonomia será acolhido. A igualdade é um juízo relacional que depende de fins que são eleitos pelo aplicador, muitas das vezes fluidos. De qualquer maneira, para aceitar a diferenciação, o tribunal terá que apontar uma finalidade constitucional que ampare o critério da intensidade do autismo como discrímen válido, porque a diferenciação não se presume.

Caso constatada a inconstitucionalidade, abrem-se dois caminhos: a) extensão dos benefícios para os grupos indevidamente excluídos, estendendo-se os efeitos da lei que os concedeu; b) reconhecimento da existência de uma situação ainda constitucional (situação constitucional imperfeita, “apelo ao legislador”), ensejando-se ao poder público, em tempo razoável, a edição de lei.

O Supremo tem adotado uma postura cada vez mais ativa sobre a questão. Na ADO nº 30, julgada em 24/8/2020, por exemplo, estendeu isenção de IPI na compra de veículos por pessoa com deficiência para deficientes auditivos, quando a lei somente previa deficientes físicos, visuais, mentais e autistas. Contudo, a posição tradicional da corte continua sendo a de privilegiar o espaço de conformação legislativa nas desonerações fiscais, nos termos do artigo 150, § 6º, CF.

Veremos como o espaço de conformação de desonerações fiscais será estabelecido diante da lógica da Reforma, de reservar à CF a escolhas das situações de incentivos e benefícios fiscais com diferentes níveis de densidade normativa.

Para preservar o plano legislativo, é possível que o STF resgate a avaliação biopsicossocial a que se refere o artigo 2º, § 1º, da Lei nº 13.146/2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência), de modo similar ao que acontece, hoje, com o IPI (artigo 1º, § 1º, Lei nº 8.989/95). Seria uma solução interessante, que contribuiria para alinhar a política pública ao maior controle administrativo.

De todo modo, o precedente será muito importante, já que iniciará a conformação das balizas do exercício da competência tributária do IBS/CBS para várias outras situações, impactando intensamente no contencioso tributário. O entendimento do STF, no caso de procedência, incentivaria várias demandas semelhantes por todo o país, exatamente o que a reforma quis evitar.

Por essas razões, vejo com preocupação o julgamento das ADIs 7.779 e 7.790, como imenso potencial de inaugurar uma fase de contencioso da reforma tributária, cujo gasto tributário que se buscava evitar, talvez, não justificasse o risco jurídico da alteração de seu regime tributário.

Por fim, não se pode perder de vista que qualquer alargamento das desonerações fatalmente irá elevar a alíquota padrão para todos, o que convoca maior participação popular no debate tributário nacional.

Fonte: Conjur