A reforma tributária e o impacto nas concessões públicas

O mercado de infraestrutura começou a debater agora algo que deveria ter ocupado a agenda de concessionárias, reguladores e poder concedente desde a promulgação da Lei Complementar nº 214, de 2025, que é o impacto da reforma tributária sobre os contratos de concessão. Rodovias, saneamento, energia, aeroportos e portos somam centenas de contratos de longo prazo cujas tarifas foram calculadas sob o regime antigo e que terão de conviver com o IBS e a CBS. Já se fala numa onda de pedidos de reequilíbrio e até numa corrida às câmaras de arbitragem. O tema merece atenção, mas não alarme, porque a própria lei desenhou o caminho. O que falta é compreender bem o problema antes de discuti-lo, e isso exige separar três coisas que o debate costuma misturar: a alíquota que se anuncia, a carga que de fato se paga e o momento da vida do contrato em que essa carga incide.

Comecemos pelos números que circulam. A tributação que hoje incide sobre a tarifa da maior parte dos serviços concedidos gira entre 8% e 10%. No pedágio, fica em torno de 8,65%. No saneamento, parte de cerca de 9%, basicamente PIS e Cofins, muitas vezes sem ISS nem ICMS sobre o fornecimento de água. Com o IBS e a CBS em regime pleno, essas cargas tendem a convergir para a alíquota de referência, estimada entre 26,5% e 28%. O saneamento é o caso mais sensível, porque o legislador não o equiparou à saúde e à educação e o deixou fora da redução de 60%, de modo que a incidência sobre a conta de água tende, grosso modo, a triplicar.

Esses números, contudo, são alíquotas nominais, e tomá-los como o impacto real é o equívoco mais frequente sobre o assunto. O IBS e a CBS são tributos não cumulativos, ou seja, cada empresa recolhe o imposto sobre o que vende e abate, como crédito, o que já foi pago em suas aquisições. O que interessa é a carga efetiva depois dos créditos, e ela depende de quanto a concessionária compra de bens e serviços que geram crédito. Quem compra muito paga, ao fim, bem menos do que a alíquota cheia. Quem compra pouco sofre aumento de alíquota.

Entra aqui a variável que raramente aparece nas discussões, a fase do projeto. Uma concessão não sofre o mesmo impacto do primeiro ao último ano. Na etapa de investimento, obras, máquinas e equipamentos passam a gerar crédito que antes se perdia, e o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura, o Reidi, foi mantido no artigo 106 da LC 214/2025 com desenho ainda mais favorável, suspendendo o IBS e a CBS sobre as aquisições destinadas às obras e convertendo depois a suspensão em alíquota zero. Um projeto novo pode, assim, atravessar anos com carga efetiva próxima de zero, e o problema deixa de ser o tributo para ser a velocidade com que o crédito acumulado é devolvido.

Na operação madura, o quadro se inverte. A obra já foi feita e amortizada, e o custo se concentra na folha de pessoal, que não gera crédito algum. Com pouco a abater, a incidência real se aproxima da nominal. Como a vida de uma concessão é feita muito mais de operação do que de obra, um mesmo contrato vive momentos tributários distintos ao longo de 25 ou 35 anos. Feitas todas as ressalvas, o viés em setores como saneamento e rodovias continua claramente de alta, e a pergunta deixa de ser se haverá desequilíbrio para ser como ele será corrigido.

O legislador anteviu o problema e criou, nos artigos 373 a 377 da LC 214/2025, um verdadeiro microssistema de reequilíbrio. O núcleo é o artigo 374, que assegura a recomposição quando comprovado o desequilíbrio decorrente do IBS e da CBS, inclusive nos contratos cuja matriz de riscos atribuía à concessionária os impactos tributários supervenientes. A Procuradoria da ANTT já reconheceu, em parecer sobre as rodovias, que a obrigação de recompor decorre diretamente desse dispositivo. Há, porém, uma exigência que não pode ser esquecida. O parâmetro não é a alíquota nominal, e sim a carga efetiva, consideradas a não cumulatividade, a possibilidade de repasse, os efeitos da transição e os benefícios fiscais extintos. Cada concessionária terá de provar o próprio desequilíbrio, caso a caso, e projeções genéricas não bastarão.

O artigo 376 elege o ajuste tarifário ou a alteração da remuneração como forma preferencial de recomposição, fixa prazo de até 90 dias para a decisão e admite um reequilíbrio provisório, de natureza cautelar, enquanto o pedido é analisado. O regulamento, contudo, ainda não fixou o prazo dessa decisão cautelar, lacuna que pode custar caro ao caixa das concessionárias. Esquece-se também, com frequência, que o sistema funciona nos dois sentidos. Quando a carga cai, o artigo 375 obriga a Administração a revisar o contrato de ofício, em seu próprio favor. É o que ocorre no transporte coletivo urbano, que passou à alíquota zero e deixou de suportar ISS, PIS e Cofins. Ali, quem tem direito à recomposição é o poder concedente, e o ganho que não for capturado se converte, simplesmente, em margem da concessionária.

Resta a pergunta que de fato importa, a de saber quem paga. O reequilíbrio não faz o custo desaparecer, apenas decide onde ele vai parar. Pela revisão tarifária, paga o usuário, de imediato. Pela extensão do prazo, paga também o usuário, mas diluído no tempo, às vezes por uma geração que ainda nem usa o serviço. Por aporte, subsídio ou indenização, paga o contribuinte, por meio do orçamento público. E, enquanto o pedido tramita sem decisão, paga a própria concessionária, com a margem comprimida e o risco de litígio.

O mais provável é uma combinação desses destinos, e o peso recairá sobre despesas muito visíveis no orçamento das famílias, a conta de água, a de luz e o pedágio, além do custo logístico que passa pelas estradas e pelos portos e acaba embutido no preço de quase tudo. O cashback, que devolve a CBS e parte do IBS às famílias de baixa renda, atenua o efeito para os mais pobres, mas alcança apenas quem já está ligado à rede e nada acrescenta à universalização do saneamento.

O tempo também pesa. A transição vai de 2026 a 2033, e a carga não sobe de uma só vez. A CBS entra com alíquota cheia em 2027, o IBS cresce gradualmente até 2033, e cada degrau pode justificar um novo pedido. Serão reequilíbrios sucessivos e escalonados, e não um acerto único. As rodovias devem abrir a fila, e a prudência recomenda que o primeiro pedido cautelar seja apresentado ainda em 2026, antes que o impacto chegue ao caixa. Há ainda os projetos licitados agora com tratamento incompleto da transição nos editais, o que tende a premiar no leilão quem melhor modela o tributo, e não necessariamente quem melhor opera o ativo, além de expor usuário e investidor a contratos de décadas firmados sem conhecer a regra tributária que valerá adiante.

Nada disso justifica pânico. A reforma foi calibrada para ser neutra no agregado, e o que sobe nos serviços concedidos corresponde, em boa medida, ao que desce na indústria e na exportação. A transição é longa e há instrumento legal para tratar cada caso com técnica. O risco verdadeiro está em outro lugar. A reforma antecipa o custo, que começa a pesar sobre o serviço essencial já em 2027, e adia o benefício, que depende do sistema plenamente instalado e de anos de maturação. Se, nesse intervalo, os pedidos se acumularem sem resposta, ou receberem tratamentos diferentes conforme a agência, a conta migrará para o litígio, e o setor que a reforma prometia destravar viverá uma década de contencioso.

O desafio, a esta altura, é menos jurídico do que administrativo, porque a lei já deu a resposta. Cabe às agências reguladoras decidir os pedidos com critério uniforme, metodologia transparente e celeridade, e ao regulamento fixar sem demora o prazo da decisão cautelar. É disso que depende a segurança jurídica que sustenta o investimento em infraestrutura. O planejamento que deveria ter começado há mais tempo ainda pode ser feito, desde que comece agora.

Fonte: Conjur