‘Trava’ dos 26,5% na LC 214/25: segurança jurídica ou risco de instabilidade?

A revogação de tais benefícios produziria o efeito de trocar a roda com o carro em movimento: exigir que o setor beneficiado absorvesse, de um só golpe, a supressão de uma vantagem tributária na qual havia baseado a formação de seus preços, seus contratos de longo prazo e seu planejamento de investimentos — tudo isso sem que a marcha arrecadatória que se pretende preservar sofresse qualquer interrupção. O ônus da transição recairia inteiramente sobre o contribuinte, e de modo abrupto.

Na conversão em lei — é plausível supor que a manutenção do alvo nominal geraria dissenso em torno dos setores atingidos —, o dispositivo migrou para o artigo 475 e foi reescrito. O atual § 11 não menciona mais, diretamente, a diminuição das reduções, mas mantém latentemente os perigos anteriores:

“Art. 475. (…)
§11. Caso a soma das alíquotas de referência estimadas de que trata o § 10 resulte em percentual superior a 26,5% (…), o Poder Executivo da União, ouvido o Comitê Gestor do IBS, deverá encaminhar ao Congresso Nacional projeto de lei complementar propondo medidas que reduzam o percentual a patamar igual ou inferior a 26,5% (…).
§12. O projeto de lei complementar de que trata o § 11 deverá:
I – ser enviado ao Congresso Nacional até 90 (noventa) dias após a conclusão da avaliação quinquenal;
II – estar acompanhado dos dados e dos cálculos que basearam a sua apresentação; e
III – alterar o escopo e a forma de aplicação dos regimes e das políticas de que tratam os incisos do caput.”

À primeira vista, alguém poderia celebrar a mudança, já que desapareceu o comando de revogação direta das reduções setoriais. Essa leitura, contudo, é ingênua. A ameaça não foi afastada; mudou de forma. E, para enxergar como — e para avaliar se a nova redação pode inclusive ampliar aquilo que o PLP 68/2024 previa —, é preciso antes uma análise sistêmica: mapear o que a Constituição cristalizou e o que apenas delegou.

É exatamente sobre essa fronteira, entre o que pode e o que não pode ser alterado para manter a arrecadação, que a nova redação deve ser circunscrita.

A EC 132/2023 constitucionalizou as vedações e as exceções a incentivos setoriais. O artigo 156-A, § 1º, X, da Constituição estabelece que o IBS não será objeto de incentivos, benefícios ou regimes diferenciados, “excetuadas as hipóteses previstas nesta Constituição”. Os regimes diferenciados não são criação da lei complementar — são hipóteses autorizadas pelo próprio constituinte reformador, contudo, cada qual com níveis de segurança e determinação. Da premissa decorre uma gradação, do mais seguro ao mais exposto.

Primeira e mais protegida: as reduções de 100% e a alíquota zero são intocáveis. O artigo 8º, parágrafo único, da EC 132/2023 determina que a lei complementar definirá os produtos da Cesta Básica Nacional de Alimentos “sobre os quais as alíquotas serão reduzidas a zero” — sem margem para alterações infraconstitucionais. De modo análogo, as reduções de 100% do artigo 9º, § 3º, II (dispositivos médicos e de acessibilidade, produtos hortícolas, frutas, ovos, entre outros) configuram desoneração total imposta pelo constituinte.

Segunda: nas reduções de 60% e 30% que a Constituição nomeou, o percentual está travado — mas há uma porta. Na regra geral, o artigo 9º, § 2º da EC 132/2023, veda “a fixação de percentual de redução distinto do previsto no § 1º em relação às hipóteses nele previstas”: a lei complementar não pode simplesmente converter os 60% em 40% ou 50%. Ocorre que o próprio artigo 9º, no § 10 da própria EC 132/2023, abre a exceção — os regimes diferenciados serão submetidos a avaliação quinquenal de custo-benefício, “podendo a lei fixar regime de transição para a alíquota padrão, não observado o disposto no § 2º”. Ou seja, o travamento do percentual, rígido como regra, é expressamente afastado quando a revisão se dá pela via da avaliação quinquenal com transição para a alíquota cheia. E é precisamente essa a via de que o artigo 475 se serve.

Quanto ao rol, a delegação é mais clara — e uma leitura atenta do texto constitucional desfaz a falsa sensação de segurança. O § 1º não determina que a lei reduza em 60% as alíquotas “sobre” os bens e serviços que enumera; determina que ela defina as operações beneficiadas “entre” as relativas àqueles treze grupos. A preposição não é acidental. O termo “entre” pressupõe seleção, e seleção pressupõe a faculdade de não selecionar. A mesma lógica pode ser aplicada por analogia às reduções de 30%.

Cabe à lei complementar, portanto, dizer quais produtos concretos, dentro de cada grupo, integram efetivamente o benefício — e nada a obriga a esgotar o grupo. A moldura é constitucional; o preenchimento, infraconstitucional. Disso resulta uma consequência que o intérprete apressado ignora, ou seja, mesmo os setores que o próprio § 1º nomeou, e cuja permanência nominal na lista é intangível, não têm assegurada a permanência do benefício em toda sua extensão. A lista pode ser encolhida por dentro. Preservar o inciso “serviços de educação” no papel, enquanto se esvazia o rol de operações concretas que o materializam, é chancelar a supressão sem tocar uma vírgula da Constituição.

É importante ressaltar que, apesar de possível, a referida interpretação contraria todo o discurso legislativo e a interpretação sistêmica que não coaduna a revogação dos benefícios concedidos pela EC 132/2023. Contudo, é importante ressaltar os perigos da lei positivada.

Terceira: os regimes cujo contorno a Constituição delegou de forma ampla e revisável. Os créditos presumidos representam um exemplo. O artigo 9º, § 5º, I, da EC 132 autoriza o Executivo e o Comitê Gestor a revisar anualmente, segundo critérios de lei complementar, “o valor do crédito presumido concedido, não se aplicando o disposto no artigo 150, I” — vale dizer, a própria Constituição dispensou até a legalidade estrita para reduzir esses valores ano a ano.

Situação semelhante vivem os regimes específicos do artigo 156-A, § 6º (combustíveis, serviços financeiros, planos de saúde, sociedades cooperativas, hotelaria e outros), que a Constituição não desenhou, apenas delegou a lei complementar “dispor”. Aqui não é preciso sequer invocar a avaliação quinquenal, são benefícios que nascem sob reserva de lei complementar permanentemente ajustável.

Quarta: mesmo onde há margem, ela encontra limites materiais autônomos. No caso dos insumos agropecuários, o artigo 187, I, da Constituição inclui os instrumentos fiscais entre os elementos que a política agrícola deve necessariamente considerar — fundamento defensável para sustentar que a lei complementar não pode redefinir o rol com o propósito deliberado de desfavorecer setor que a Constituição manda proteger, contudo, mesmo assim, são passíveis de restrição por lei complementar os benefícios do agro, criando uma antinomia interna do referido dispositivo.

Do quadro se extrai a real dimensão da vulnerabilidade — e ela é bem mais larga do que uma leitura apressada sugeriria. O que a Constituição blinda são as desonerações totais (alíquota zero e 100%) e a permanência nominal, nas listas, dos setores que o próprio artigo 9º, § 1º, elegeu. Todo o resto é manipulável pela lei complementar — o percentual das reduções nominadas, pela porta do § 10; a extensão concreta dessas mesmas listas, pela margem que o “entre” confere; o rol inteiro dos benefícios que a Constituição apenas mandou “estabelecer”, como o do § 12; e a família dos créditos presumidos e regimes específicos, revisáveis por delegação constitucional direta.

A indagação prática sobre a eficácia desse teto exige atenção ao verbo escolhido pelo legislador. A “trava” de 26,5% não reduz automaticamente alíquota alguma; o artigo 475, § 11, limita-se a impor ao Executivo o dever de “propor medidas” via projeto de lei. O contribuinte não tem a garantia de que o limite será respeitado, ficando à mercê de emendas, adiamentos e negociações inerentes ao processo legislativo a partir de 2031. Para agravar o cenário, a LC 227/2026 suprimiu a série histórica de arrecadação que ancoraria o cálculo, entregando o método da estimativa à discricionariedade do Executivo.

O contraste com a trava que efetivamente existe é eloquente. O artigo 130 do ADCT protege o Teto de Referência da carga tributária por meio de um mecanismo autoexecutável e imperativo: superado o teto, as alíquotas caem por força da própria Constituição, baseadas em cálculos do TCU. As duas travas operam em sentidos e com beneficiários opostos: a constitucional reduz alíquotas para proteger o contribuinte; a legal dos 26,5% atua sobre benefícios setoriais para proteger a arrecadação, à custa exatamente dos setores que a Constituição desonerou.

O resultado dessa engenharia é a colisão com a segurança jurídica, que pressupõe calculabilidade. Um produtor de insumos agropecuários hoje amparado pela redução de 60%, por exemplo, torna-se refém. Se a estimativa discricionária do governo superar o teto, seu setor entra na mira de um projeto de lei de conteúdo imprevisível, passando a depender exclusivamente de força política no Congresso. Que ele disponha de argumentos constitucionais, como o artigo 187, I da CF, para se defender pouco o consola, a necessidade de invocar tutela judicial para preservar um benefício que se supunha estável já é, em si, a negação da segurança jurídica.

A “trava” de 26,5% não é um mecanismo de segurança jurídica: ela mobiliza-se em favor da arrecadação e elege como variável de ajuste exatamente os tratamentos que a Constituição quis assegurar. A nova redação do artigo 475 não corrigiu o vício denunciado ainda na tramitação do PLP 68/2024 — apenas o tornou discreto.

Ao determinar a alteração no escopo dos regimes diferenciados, a lei apropriou-se da “porta” constitucional (o § 10 do artigo 9º), mas descartou a “chave” que a abre. O instrumento criado pela Constituição para racionalizar políticas públicas mediante avaliação de custo-benefício foi subvertido em um mero veículo de ajuste fiscal, acionado simplesmente porque a conta não fechou.

Subsistem limites — as desonerações totais são intocáveis, os percentuais parciais estão cristalizados e a redefinição das listas esbarra em proteções materiais como a do artigo 187, I —, mas a existência deles não supre a ausência de calculabilidade. Até que o Congresso delibere, os setores beneficiados conviverão com a incerteza sobre o alcance de direitos que acreditavam estáveis.

A primeira avaliação quinquenal seguirá anunciada para 2031 como uma promessa de surpresas. E surpresas tributárias, ensina a experiência, recaem sobre quem dispõe de menos meios para se defender.

Fonte: Conjur