Endividamento público vira bola de neve no Brasil

Especialistas reconhecem que o quadro fiscal piorou significativamente após a aprovação da PEC dos Precatórios no ano passado, e, com isso, avisam que o debate eleitoral deverá incluir uma discussão sobre uma nova âncora fiscal diante do abandono das atuais.

O problema é achar uma regra ideal para, depois, não ser cumprida como ocorreu com o teto de gastos, pois, quando ele iria mostrar alguma eficiência, foi modificado.

Diante da escalada da inflação, que ajudou a melhorar o quadro da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), analistas afirmam que o discurso do ministro da Economia, Paulo Guedes, de que o compromisso fiscal está mantido, convence muito pouco.

O calote parcial das dívidas judiciais, para criar espaço fiscal para as polêmicas emendas parlamentares de destino duvidoso, o chamado orçamento secreto, não é bem-visto pelos analistas mais sérios e que têm preocupação com o respeito à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Eles alertam para a trajetória da dívida pública em ascensão devido às medidas desesperadas do presidente Jair Bolsonaro (PL) para conseguir pavimentar o caminho da reeleição, agradando o Centrão, que sequestrou o Orçamento e agora, um dos caciques, o ministro-chefe da Casa Civil, Ciro Nogueira, que passou a ter mais poder do que Paulo Guedes na gestão dos recursos.

\”Acabou a âncora fiscal e, sem dúvida, a PEC dos Precatórios foi a maior barbeiragem que o governo fez. Em ano eleitoral, vamos ver um governo gastador naquilo que dá voto. O Auxílio Brasil é meritório, independentemente se dá voto ou não. O que não é positivo é o fato de o governo não cortar nem mesmo os gastos supérfluos\”

O decreto presidencial do último dia 13, que dá a Nogueira a palavra final em vez de Guedes na matéria orçamentária em um cenário sem qualquer medida responsável para frear os gastos públicos daqui para frente, foi a cereja do bolo da deterioração das contas públicas.

O teto de gastos era considerado uma âncora fiscal ruim para muitos analistas, mas, mesmo os críticos lamentam o fato do atual governo antecipar a mudança do indexador, que estava prevista apenas para 2026, para ampliar os espaços de gastos em ano eleitoral.

“Acabou a âncora fiscal e, sem dúvida, a PEC dos Precatórios foi a maior barbeiragem que o governo fez. Em ano eleitoral, vamos ver um governo gastador naquilo que dá voto. O Auxílio Brasil é meritório, independentemente se dá voto ou não. O que não é positivo é o fato de o governo não cortar nem mesmo os gastos supérfluos. Não é preciso, por exemplo, o presidente ficar andando de jetski com a família e os séquitos. Isso poderia ser evitado. Assim, como os aumentos de salários de policiais, que estão desencadeando greves e reivindicações de outras categorias”, destaca o economista Simão Davi Silber, professor da Universidade de São Paulo (USP).

Meta de superávit

Desde 2014, quando passou a registrar deficit primário, o Brasil deixou de lado a principal âncora fiscal em vigor, a meta de superavit primário (economia para o pagamento dos juros da dívida pública). Os rombos consecutivos colocaram contra a parede outra âncora de quem poucos se lembravam que existia na Constituição: a emenda da regra de ouro, que proíbe o governo de emitir títulos da dívida pública para cobrir despesas correntes, como salários e aposentadorias.

O teto de gastos, aprovado em 2016, segundo alguns analistas “sem paredes”, acabou ajudando a preservar a confiança do mercado de que havia algum compromisso para evitar a explosão dos gastos públicos e, até mesmo, na redução dos juros básicos para o piso histórico de 2% ao ano em 2020.

A pandemia não ajudou em 2020 e fez os gastos públicos explodirem em todo o mundo, mas, agora, quem assumir o governo em 2023 terá que arrumar o estrago deixado por Bolsonaro provocado pela PEC dos Precatórios e pela farra das emendas do relator. E a herança maldita nas contas públicas, lembram analistas, deverá ser pior do que a deixada pelo governo Dilma Rousseff (PT), diga-se de passagem, pois a dívida pública bruta estava em 65,5% do PIB, em 2015.

Em 2020, chegou a 88,8% do PIB, e as estimativas são de disparada da dívida pública se não houver âncoras fiscais capazes de segurar o endividamento em bola de neve que pode ocorrer com as pedaladas de precatórios e do aumento de gastos com viés populista e sem a preocupação de impacto na atividade.

“Por enquanto, nenhum pré-candidato tem um plano econômico consolidado e deve lançar versões para a plateia. Falar de ajuste fiscal não garante voto e não vai adiantar a mesma ladainha de que é preciso fazer reforma e privatizar para fazer ajuste fiscal. É preciso crescimento do PIB e isso só acontece se houver investimento público. E, para isso, é importante olhar e ver o que os outros países estão fazendo, inclusive, os governos de centro, como a França, a Alemanha e a Espanha, e olhar para os livros de história e ver como os países europeus saíram da Segunda Guerra Mundial. Os governos estão aumentando o investimento e o Brasil parece estar em um mundo paralelo”, explica Oreiro.

“Para o Brasil crescer, será preciso retomar o investimento público. Mas isso não vai acontecer se o Congresso sequestrar o Orçamento e o dinheiro que poderia ir para isso for para emendas parlamentares”, alerta. Para ele, o governo Bolsonaro conseguiu “legalizar a corrupção”, com a criação das emendas do relator, que não revelam quem são os verdadeiros beneficiados. O especialista em contas públicas e consultor do Senado Federal Leonardo Ribeiro, reconhece que o teto de gastos “perdeu efetividade”.

“Eu não diria que a regra acabou, mas discutir uma nova regra fiscal em um momento de eleição não é bom porque é impopular e acaba influenciando essa discussão. Vejo muitas incertezas no campo institucional que decorrem das eleições”, analisa.

Ele reconhece que o momento de se fazer um ajuste fiscal é no início de um mandato, porque o capital político é favorável nesse sentido. “Os governos sempre começam com uma consolidação fiscal e, no último ano, acabam flexibilizando um pouco”, frisa. Na avaliação de Ribeiro, além das incertezas no campo institucional, há os riscos do cenário externo.

“A inflação global, chegando a 7% nos Estados Unidos, traz consequências para o mundo inteiro e vejo a pandemia, com essa nova variante Ômicron, podendo influenciar mais o fiscal, e, provavelmente,vamos ver a possibilidade de entrar no radar novos créditos extraordinários no combate à pandemia, e a discussão dessa nova regra fiscal em um contexto pandêmico, que é adicional, é preocupante”, alerta.

Exemplo alemão

Um modelo de âncora fiscal que o Brasil poderia adotar é o da Alemanha, estabelecido depois da crise de 2008, de acordo com Oreiro, da UnB. A regra é bastante sofisticada, com limites para a dívida pública e que envolve uma avaliação do resultado fiscal estrutural, destaca o economista Leonardo Ribeiro.

“Estamos falando de uma regra que dá atenção para os ciclos econômicos e para como o PIB performa em relação ao PIB potencial”, explica o consultor do Senado. Isso precisaria ser melhor compreendido para depois ser adaptado no Brasil.

“Essa regra está sendo discutida. Aliás, a Europa está rediscutindo as âncoras fiscais e precisamos ficar atentos a essa discussão também”, aconselha. Ribeiro lembra que, em 2015, o projeto de lei que tratava do limite para a dívida pública proposto pelo senador José Serra (PSDB-SP), poderia ser um bom “ponto de partida” nessa discussão, a fim de resgatar a ideia original da Lei de Responsabilidade Fiscal.

“O sucesso de uma nova âncora vai depender de como a regra será desenhada, porque é preciso colocar no papel a sinalização que envolva a segurança jurídica e uma compreensão do que é a regra. O pessoal fala que a LRF não é cumprida, mas a vejo como um parâmetro que norteia toda essa discussão da questão fiscal. Alguns dispositivos merecem atenção e uma regulamentação infralegal, porque são complexos. Mas eu vejo a LRF como a verdadeira âncora fiscal do país”, complementa Ribeiro.

O especialista em contas públicas José Roberto Afonso, professor do Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP), e um dos autores da LRF, não acha que o Brasil precisaria copiar o modelo de outros países, “embora sempre deva avaliar lições, para melhorar o próprio modelo”. “O Brasil era tido como um modelo de regras fiscais, reconhecido por especialistas e por organismos internacionais, inclusive recomendado para outras federações e para economias emergentes”, explica.

Afonso lamenta o fato de que, no Brasil, as leis e as regras não são cumpridas e acredita que, se mudar o modelo, por si só, não há garantia de que ele será respeitado.  “Em um país em que autoridades máximas parecem não ver problemas que algumas crianças possam morrer apesar de se saber que elas poderiam ser vacinadas e como tal protegidas, porque esperar que as mesmas autoridades cumpririam regras fiscais? Quem não respeita a vida, porque respeitaria o modelo fiscal?”, questiona.

Equilíbrio ajuda a atrair investimento 

Um país que consegue equilibrar as contas públicas é considerado um bom lugar para os investidores estrangeiros. Não à toa, desde que começou a registrar deficit primário nas contas públicas, em 2014, o Brasil perdeu o grau de investimento – selo de bom pagador e os títulos públicos hoje são classificados como “lixo” no mercado externo desde 2015.

De acordo com a economista Silvia Matos, coordenadora do Boletim Macro do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV Ibre), a mudança das regras fiscais às vésperas de um ano eleitoral foi muito ruim para a imagem do país e do governo para os investidores.

Ela reforça que isso vai prejudicar a confiança do setor produtivo, limitando o investimento privado neste ano, diante da mudança de mais uma regra quando ela se torna impeditiva para os objetivos políticos.

“Toda vez que o sapato aperta, o governo troca o sapato. A questão fiscal é importante. E o ambiente macroeconômico não está favorável para gerar condições para um crescimento mais robusto e isso afeta o investimento, porque há muita instabilidade e não há previsibilidade, especialmente, em ano eleitoral”, destaca.

 O diretor-executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI), Felipe Salto, também faz um alerta para o desequilíbrio fiscal que está em curso.

“O quadro fiscal é desafiador. Com as mudanças profundas nas regras do jogo, a partir das emendas 113 e 114, derivadas da PEC dos precatórios, o próximo governo terá de harmonizar as diferentes legislações e normas na área de contas públicas e fixar objetivos claros. Não é uma missão impossível, mas requererá bom diagnóstico e planejamento”, afirma.

Conforme dados levantados pelo economista Gil Castello Branco, secretário-geral da Associação Contas Abertas, as emendas parlamentares tiveram um crescimento espantoso nos últimos anos, passando de R$ 7,3 bilhões, em 2016, das quais R$ 3,6 bilhões foram efetivamente pagos, para R$ 31,7 bilhões, em 2021, dos quais R$ 24,9 bilhões foram efetivamente pagos. As emendas do relator passaram a existir no Orçamento de 2020, passando de R$ 19,7 bilhões, naquele ano, para R$ 15,2 bilhões, em 2021.

Para este ano, a previsão é de R$ 16,5 bilhões, que somados aos R$ 21,3 bilhões previstos na peça orçamentária aprovada pelo Congresso, apenas as emendas parlamentares somam R$ 37,8 bilhões.  “Essas emendas do relator não existiam até 2019 e, agora, elas consomem um grande percentual dos recursos do Orçamento e não sabemos com transparência para onde esse dinheiro é destinado e se ele vai contribuir para a retomada da atividade econômica”, alerta Castello Branco.

Problema estrutural

O economista José Luis Oreiro, professor da Universidade de Brasília (UnB), não poupa críticas às emendas do relator roubando espaço dos investimentos e destaca que existe um problema estrutural grave que limita o crescimento do país. E esse problema, segundo ele, já existia mesmo antes da pandemia da COVID-19, o país não tinha se recuperado da recessão de 2015 e 2016 e vinha crescendo por volta de 1% e deve voltar a esse ritmo.

“Há restrições externas para o crescimento. O deficit em conta-corrente estava em 3% do PIB mesmo com o país crescendo pouco. O aumento com a alta dos preços de commodities, que ajudaram nas exportações em 2021, o saldo negativo foi reduzido, mas o superávit não veio na conta corrente do setor externo. E, agora, se o país crescer 2%, o déficit vai para 4% ou mais, que é padrão para uma crise no balanço de pagamentos”, alerta Oreiro.