Regulamento da CBS e do IBS: ônus do provisório e desamparo do contribuinte

A publicação simultânea, em 30 de abril de 2026, dos regulamentos da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) foi anunciada como marco de simplificação, transparência e previsibilidade. Lidos os mais de 600 artigos de cada um dos diplomas e a torrente de remissões a normas infralegais futuras, a impressão é exatamente oposta. O contribuinte recebeu um texto que o próprio Poder Executivo classifica, sem disfarce, como provisório, anunciando-se já uma versão revista para o segundo semestre deste ano. Inaugura-se paradoxo institucional: um regulamento tributário publicado com data de obsolescência programada, cujo ônus de adaptação recai integralmente sobre o setor produtivo.

A primeira fissura está na própria arquitetura do diploma. Há mais de uma centena de menções à expressão “ato conjunto da RFB e do CGIBS”, de modo que o regulamento entrega esqueleto normativo cuja musculatura operacional — split payment para cartões, débito, pré-pago e vouchers; banco operador do cashback; percentual adicional do IBS que cada estado e município poderá conceder; layouts de documento fiscal — depende de atos administrativos que sequer começaram a ser editados. Diz-se que o regulamento “não é engessado”. A leitura inversa, porém, é menos charmosa: o regulamento é gasoso. E gás, como já advertia a doutrina, não se acomoda às balizas da legalidade estrita.

A segurança jurídica, na clássica formulação doutrinária, exige que as leis tributárias sejam exequíveis e que o seu conteúdo permita ao destinatário organizar e planejar seus negócios e atividades. O contribuinte que, já em 1º de agosto de 2026, deverá emitir documentos fiscais com destaque obrigatório de IBS e CBS, sob pena de sanção a partir de 2027, encontra-se diante de cenário no qual as regras técnicas estão escritas a lápis. Treinar equipes, parametrizar sistemas, redesenhar contratos, recalibrar política de preços e revisar cláusulas de regresso fiscal são providências caras, cujo custo de retrabalho — quando vier a versão revista — não será suportado pelo erário, mas pelo setor privado. A transferência integral do custo de compliance ao contribuinte é, em si, lesão à praticabilidade tributária invertida: o Estado simplifica a sua tarefa arrecadatória mediante a complicação proporcional da rotina empresarial.

Mais grave é o conteúdo material do desenho normativo. A Lei Complementar nº 214/2025 condicionou a apropriação de créditos de IBS e de CBS à extinção do débito da etapa anterior por uma das modalidades previstas — entre elas o split payment. Trata-se de inflexão profunda no princípio da não-cumulatividade brasileira. Sob o regime do ICMS, o artigo 23 da Lei Complementar nº 87/96 contenta-se com a idoneidade da documentação fiscal e a regularidade da escrituração; o Supremo Tribunal Federal, em sucessivos julgados, jamais admitiu transferir ao adquirente o risco do inadimplemento alheio. A doutrina clássica do direito tributário sempre sustentou que a não-cumulatividade é técnica de partilha do ônus tributário, e não instrumento de fiscalização horizontal. O Superior Tribunal de Justiça, ao consolidar o conceito amplo de insumo para PIS e Cofins, dilatou — e não constringiu — o direito ao crédito. O regulamento publicado caminha em direção oposta: converte o adquirente em fiscal involuntário do fornecedor, sob pena de ver o crédito glosado pela falha alheia.

Diga-se: a Emenda Constitucional nº 132/2023 abriu, no artigo 156-A, §5º, II, possibilidade excepcional desse condicionamento. Excepcionalidade, porém, não é regra. A não-cumulatividade plena só sobrevive se houver presunção de validade do crédito declarado. Delegar essa validação a algoritmo bancário — que calculará em tempo real a parcela a ser segregada — institucionaliza a presunção de inaptidão sistêmica do contribuinte. A Súmula 323 do Supremo Tribunal Federal, que veda a apreensão de mercadorias como meio coercitivo de cobrança, e o artigo 5º, LIV, da Constituição, que assegura o devido processo legal, são pilares dificilmente compatíveis com o bloqueio automatizado de recebíveis sem contraditório prévio.

A esse desequilíbrio soma-se a responsabilização solidária das plataformas digitais consagrada na Lei Complementar nº 214/2025 e detalhada no regulamento. As plataformas — incluídas as domiciliadas no exterior — passam a responder solidariamente com o adquirente em substituição ao fornecedor estrangeiro, e solidariamente com o fornecedor nacional sempre que não fornecerem informações ou o vendedor deixar de emitir documento fiscal. A norma se choca frontalmente com o artigo 128 do Código Tributário Nacional, que exige vínculo do terceiro com o fato gerador, e com a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal em sede de repercussão geral, na qual se consignou que a responsabilidade tributária pressupõe regra-matriz própria e descumprimento de deveres próprios de colaboração, afastando a criação ad hoc de responsáveis. A delegação da função fiscalizatória a entes privados, com sua inevitável repercussão no custo do produto e na arquitetura contratual, merece o crivo do controle concentrado.

O split payment, por sua vez, foi entregue numa modalidade aparentemente conciliadora — opcional, restrito a operações entre contribuintes em 2027, limitado inicialmente a Pix, boleto e transferência eletrônica. A retórica da gradualidade, entretanto, não dissimula a mudança de paradigma. O mecanismo retira do contribuinte a posse temporária do tributo entre o recebimento e o vencimento — capital de giro que tradicionalmente financia operações. Para empresas com margens estreitas e ciclos longos de recebimento, o impacto pode ser decisivo. A experiência europeia é reveladora: alguns países da União Europeia abandonaram o mecanismo por incapacidade operacional; outros o restringem a operações entre setor público e privado, ou o adotam apenas em segmentos de alto risco fiscal e, ainda assim, compensam o impacto com reembolso célere de IVA. O modelo brasileiro vai além: atinge toda a cadeia entre contribuintes em arquitetura federativa dual, sem precedente direto, com o agravante de que, mesmo opcional na largada, exerce pressão concorrencial — quem aderir terá certeza do crédito; quem não aderir conviverá com o risco de glosa por inadimplência do fornecedor. A opcionalidade é, portanto, retórica.

A disciplina das multas no período de testes é outra peça do desconforto. As obrigações acessórias passam a ser exigidas em 1º de agosto de 2026, com a Receita Federal sinalizando que cobrará multas apenas a partir de 2027. Sinalização, todavia, não é norma. O parágrafo único do artigo 100 do Código Tributário Nacional exonera de multa o contribuinte que age conforme orientação das autoridades, e a jurisprudência tributária é firme em proteger a boa-fé em fase de transição normativa. Editar regulamento provisório, com prazo sancionatório fixo e cobrança postergada por mero anúncio, é opção que viola a expectativa legítima e a moralidade administrativa, esculpida no artigo 37 da Constituição. Mais coerente seria normatizar a moratória sancionatória, conferindo-lhe a força do princípio da segurança jurídica, e não confiá-la à benevolência discricionária do Fisco.

O cashback, por sua vez, expõe o ponto mais sensível. A devolução personalizada — 100% da CBS em botijão de gás, energia elétrica domiciliar, água, esgoto, gás canalizado e telecomunicações; 20% nas demais hipóteses — depende da escolha do banco operador e do percentual adicional que cada ente subnacional poderá conceder. Nada disso está disciplinado. Trata-se de regra essencial à própria função distributiva do tributo — a justificativa política da reforma — entregue ao espaço infralegal. O cashback não é mero detalhe operacional: é a peça que reduziria a regressividade do imposto sobre o consumo. Deixá-la em aberto é fragilizar a legitimidade do sistema e tangenciar a legalidade estrita, esculpida no artigo 150, I, da Constituição e no artigo 97 do Código Tributário Nacional, que reservam à lei a definição dos elementos essenciais da relação tributária.

Resta, por fim, a anunciada revisão do regulamento. O Poder Executivo prometeu nova versão ainda em 2026, sem deslocar o cronograma de obrigações acessórias. O contribuinte é convidado a parametrizar sistemas com base em texto que se sabe transitório, sem qualquer salvaguarda em caso de retrabalho decorrente da norma superveniente. Eis a inversão do princípio da anterioridade. Como ensinava a doutrina constitucional tributária, a anterioridade — e seu corolário, a não-surpresa — protege o contribuinte da modificação abrupta das regras de incidência. Confessar a transitoriedade do regulamento, mantendo intocável a data sancionatória, é, na essência, instituir a surpresa programada.

Não se está, aqui, a defender a manutenção do sistema anterior, cuja complexidade é indefensável. O regulamento traz inovações relevantes, como a centralização da apuração na matriz, a apuração assistida e a redução de declarações paralelas. O ponto, porém, é outro: a forma como a regulamentação foi entregue — fragmentada, com remissão massiva a atos conjuntos, com versão revista anunciada antes mesmo de a primeira ter eficácia plena, com responsabilidade solidária ampliada e crédito condicionado — desloca o pêndulo da segurança jurídica em direção contrária à promessa fundadora da Emenda Constitucional nº 132/2023.

A advocacia tributária tem a missão de zelar para que o poder de tributar não se converta em poder de destruir. O contribuinte brasileiro, que sustenta carga tributária recorde, não precisa de mais um experimento administrativo. Precisa de regulamento estável, de regra de creditamento que não o transforme em fiscal do fornecedor, de responsabilidade solidária que respeite o artigo 128 do Código Tributário Nacional, de cashback definido em norma e não em ato conjunto, e de período sancionatório iniciado apenas após texto definitivo. Ignorar essas fragilidades, agora, sob o argumento de que o regulamento será aprimorado depois, é entregar ao Judiciário o que deveria ter sido resolvido na fase normativa. Reforma tributária não pode significar deformação dos direitos fundamentais do contribuinte.

Fonte: Conjur