Resolução
O Plenário do Supremo Tribunal Federal [STF] concluiu nesta quarta-feira [08] o julgamento do referendo da liminar concedida parcialmente pelo ministro Março Aurélio em 19 de dezembro de 2011 na Ação Direta de Inconstitucionalidade [Adin 4638], ajuizada pela Associação dos Magistrados Brasileiros [AMB] contra pontos da Resolução 135 do Conselho Nacional de Justiça [CNJ], que uniformizou as normas relativas ao procedimento administrativo disciplinar aplicável aos magistrados. Os pontos questionados foram votados um a um.

Na análise de um dos dispositivos mais polêmicos VOLTAR

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Ano : 2008 Autor : Dr. Alfredo Fernando Zart

Os reflexos na interpretação das regras de competência da Constituição Federal

É possível afirmar que o tema “regras de competência” é um dos mais importantes no Direito Tributário brasileiro. Há julgados do Supremo Tribunal Federal fundamentais para a compreensão do Sistema Constitucional Tributário, específicos sobre as regras de competência nele previstas. Antes desta análise sobre o poder de tributar é necessário distinguir entre os tipos de normas que temos na Constituição, quanto aos princípios e regras, o que influirá de modo decisivo na interpretação das competências.

 

Para tornar realidade a aplicação do Direito, o intérprete precisa construir e elaborar conteúdos de sentido, a partir de um texto normativo. Se ele compreende os conteúdos de sentido e os utiliza bem em sua fundamentação, as possibilidades de obter resultados são mais previsíveis e a “previsibilidade” é circunstância indispensável à existência de um Estado Democrático de Direito.

 

A diferenciação entre as espécies normativas deve priorizar a clareza conceitual para evitar a utilização de categorias diferentes como se fossem sinônimas. Interpretar com clareza é diferenciar os diversos fenômenos e as formas de examiná-los. Não se pretende com isso dizer que o importante é a denominação das espécies normativas. Ao contrário, pode-se até ignorar a sua terminologia, desde que se saiba qual o modo de garantir a sua aplicação.

 

Quanto à aplicação, pode-se afirmar que as regras são a espécie normativa que tem, como característica inicial, a exclusão da livre ponderação principiológica, pois geram uma solução para o conflito, evitando que a controvérsia entre os valores morais por elas afastados, ressurja no momento de aplicação[1].

 

Já os princípios têm outra característica inicial, eles estabelecem um estado ideal de coisas a ser buscado. O aplicador irá “ponderar” sobre a sua influência na construção de sentido da norma, que pode ocorrer de forma integrativa, na medida em que justifica agregar elementos não previstos (...); definitória, na medida em que delimita, com maior especificação, o comando mais amplo estabelecido (...); bloqueadora, porquanto afasta elementos expressamente previstos que sejam incompatíveis com o estado ideal de coisas a ser promovido (...); rearticuladora, já que permite a interação entre os vários elementos que compõem o estado ideal de coisas a ser buscado.[2]

 

Voltando a atenção para nosso texto constitucional, verificamos que ele se caracteriza pela extensão das regras de competência que autorizam a instituição de tributos por cada um dos entes federados. As normas constantes dos artigos 145 a 162 descrevem comportamentos a serem adotados pelo legislador, delimitando o “conteúdo” das normas que poderá editar.

 

Dessa forma, os dispositivos da Constituição referentes às competências trazem conteúdos de sentido, determinando a sua aplicação sempre que a situação prevista se apresentar, característica das normas jurídicas com natureza de regra. Elas exigem que o ente estatal demonstre que, no exercício de sua competência, se manteve no seu “âmbito material”.

 

Se o constituinte tivesse estabelecido princípios para regular essa atividade, todo e qualquer fato condizente com a promoção de ideais constitucionais legitimaria a instituição de tributos. Nesse sentido, se já no plano constitucional foram escolhidas as regras para a atribuição do poder, significa que o legislador não está autorizado a “ponderar” a respeito dos fatos que ele gostaria de tributar.  A competência para instituir tributos, regulada através de regras que serão objeto de aplicação, é estabelecida por uma atuação legislativa limitada ao “quadro fático” constitucional.

 

Assim, a utilização de regras para a delimitação da competência tributária tornou mais segura a atuação do legislador em relação ao contribuinte quanto à “previsibilidade”, assegurada em razão das características dessa espécie normativa.

 

No entanto, apesar da rígida limitação estabelecida, o governo tem instituído tributos em desacordo com esses limites, extrapolando a sua competência. A discussão acaba no Supremo Tribunal Federal, que é quem estabelece a concretização das normas no Brasil. Se o governo possui ou não poder para tributar determinados fatos, é uma questão de definir quais argumentos prevalecerão.

 

Um dos pontos de partida para a argumentação está no significado das expressões constantes nos dispositivos constitucionais, considerando a estrutura do sistema jurídico. Mas há outros como a vontade do legislador (que significado tais expressões teriam e qual a finalidade visada), a investigação para recompor o sentido original da norma e até mesmo a consideração às circunstâncias econômicas, políticas ou éticas envolvidas.

 

A orientação a respeito da escolha do ponto de partida, de acordo com nosso Sistema Constitucional, deve ser amparada por princípios cuja característica inicial de estabelecer um estado ideal de coisas, influencia na argumentação. Os princípios do Estado de Direito, da separação dos poderes e da legalidade estabelecem a utilização dos argumentos lingüísticos e sistemáticos sobre os demais. Eles priorizam a estabilidade dos valores e finalidades constitucionais, afastando com isso a manipulação de argumentos em favor do governo.

 

O equilíbrio entre as funções de cada poder, instituído através do princípio da separação de poderes, veda ao Poder Judiciário alterar os significados mínimos das normas instituídas pelo Poder Legislativo. Já o princípio da legalidade estabelece que os enunciados prescritivos estabelecidos pelo Poder Legislativo serão o limite da atuação dos outros poderes.

 

Tudo isso leva à conclusão que o intérprete está vinculado aos conceitos estabelecidos pela Constituição.

 

Outra questão que influencia a interpretação é a indeterminação conceitual da linguagem, presente nas regras de competência. Faz-se necessário buscar o sentido adequado de cada conceito em relação ao que foi estabelecido na Constituição.

 

Se o texto constitucional traz uma expressão que já tem um conceito construído pela doutrina ou jurisprudência, há um conteúdo mínimo que não pode ser desprezado pelo intérprete - o conceito está “reservado” pela Constituição. É o caso de expressões que já possuem sentidos incorporados ao uso ordinário ou técnico da linguagem. A expressão “salário” tem conceito legal e doutrinário. Já para a expressão “renda” é necessário confrontá-la com outros conceitos (faturamento, receita, capital, produto e rendimento), mediante aproximação e distanciamento para concluir que seu significado será o de resultado patrimonial líquido auferido por uma fonte econômica em um período determinado de tempo.

 

É importante a existência do significado mínimo de um conceito “posto” pela Constituição, para diminuir a margem de apreciação da administração pública e afastar a argumentação casuísta do Estado que necessita do produto da sua arrecadação.

 

Pode ocorrer que o termo utilizado em determinado dispositivo constitucional permita diversas formas de uso, devendo ser feita uma análise da forma como o conceito foi tratado pela Constituição. Nesse caso deve ser localizado qual sentido desse conceito foi “pressuposto” pelo legislador constituinte, que também não pode ser desprezado pelo legislador ordinário.

 

A utilização de uma expressão na regra de competência obriga o intérprete a verificar se há conceito técnico previsto no direito infraconstitucional, anterior à Constituição de 1988. Se não houve modificação do conceito pelo legislador constituinte, o conceito foi “incorporado” ao ordenamento constitucional.

 

Quando o STF, no recurso extraordinário n. 166.722-9-RS, analisou a incidência de contribuição social sobre a folha de salário a respeito das remunerações pagas a administradores, avulsos e autônomos, houve uma discussão sobre qual dos conceitos de “salário” existentes a Constituição havia “incorporado”. Havia o conceito de Direito Previdenciário, mais abrangente, e o da CLT. Foi decidido que o conceito referido na Constituição era o mesmo da Consolidação das Leis do Trabalho, que não envolve trabalhadores avulsos e autônomos, para determinar que o legislador ordinário só poderia instituir contribuição social sobre remunerações em que estivesse presente a subordinação e a dependência do prestador de serviços.

 

Na discussão sobre o conceito de faturamento nas contribuições ao PIS e COFINS, no recurso extraordinário n. 357.950-RS, afora a discussão específica sobre a existência ou não de convalidação ou recepção da norma legal pela norma posta por emenda constitucional, o Tribunal Pleno entendeu que o dispositivo legal, ao ampliar o conceito de receita bruta para toda e qualquer receita, violou a noção de faturamento “pressuposta” no artigo 195, I, “b” da Constituição de 1988. Esse julgamento foi fundamental para a compreensão de nosso Sistema Constitucional Tributário porque envolveu argumentos de forte apelo retórico, como aqueles relacionados à promoção da solidariedade social, diante da análise das expressões utilizadas nas regras de competência.

 

Nesse julgamento foi afastado o entendimento de que as regras de competência poderiam ter seus conceitos alargados pela influência de uma compreensão institucional da Seguridade Social, com base no princípio da universalidade do financiamento. Restou decidido que, se houver um conflito entre o “conteúdo” da regra e um princípio, deve ser dada primazia à regra.

 

Com base nesse caso, a nossa Corte Suprema definiu que o legislador não está livre para conceituar quando há regras de competência que o remetem a determinados conceitos. Foram analisados os conceitos do Código Comercial (definido em 1850), o mais restritivo, o da Lei das Sociedades Anônimas (de 1976), o mais amplo, e o do Decreto-Lei n. 2397/87, o mais recente e específico, que foi o escolhido. O Supremo Tribunal Federal descartou o conceito histórico-evolutivo.

 

Essas decisões somam-se a outras para demonstrar que só há poder de tributar sobre fatos cujos conceitos se enquadrem nos previstos nas regras de competência. As regras constitucionais atributivas de competência, quando utilizam expressões cujas propriedades são conotadas pelo direito infraconstitucional pré-constitucional, incorporam os conceitos nele previstos para fixar “balizas constitucionais” que não podem ser ultrapassadas pelo legislador.

 

A compreensão de nosso Sistema Constitucional Tributário sob o aspecto estrutural é imprescindível para que os aplicadores do Direito possam fundamentar adequadamente as suas razões, de forma que o Supremo Tribunal Federal seja permanentemente estimulado a efetivar os direitos e garantias existentes na Constituição Federal.

[1] ÁVILA, Humberto: Teoria dos Princípios. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 103.

[2] ÁVILA, Humberto: Teoria dos Princípios. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 98.

 

 

 

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VOLTAR , os ministros decidiram, por maioria de votos, que o CNJ pode iniciar investigação contra magistrados independentemente da atuação da corregedoria do tribunal, sem necessidade de fundamentar a decisão.

Confira abaixo decisão do Plenário do STF em cada item questionado pela AMB na Adin 4638:

Artigo 2º
Por maioria de votos, a Corte acompanhou o relator da ação e negou o pedido de liminar quanto ao artigo 2º da Resolução 135, para manter a vigência do dispositivo. A norma determina o seguinte: “Considera-se Tribunal, para os efeitos desta resolução, o Conselho Nacional de Justiça, o Tribunal Pleno ou o Órgão Especial, onde houver, e o Conselho da Justiça Federal, no âmbito da respectiva competência administrativa definida na Constituição e nas leis próprias”.

Artigo 3º, inciso V
Esse dispositivo estabelece como pena disciplinar – aplicáveis aos magistrados da Justiça Federal, da Justiça do Trabalho, da Justiça Eleitoral, da Justiça Militar, da Justiça dos estados e do Distrito Federal e Territórios – a aposentadoria compulsória. O Plenário do STF, por unanimidade dos votos, referendou a liminar proferida pelo ministro Março Aurélio [relator] de forma a manter a eficácia do artigo 3º, inciso V, da Resolução 135, do Conselho Nacional de Justiça [CNJ].

Artigo 3º, parágrafo 1º
O dispositivo prevê a aplicação, a magistrados, de penas previstas na Lei 4.898/65 [Lei de Abuso de Autoridade], desde que não sejam incompatíveis com a Loman [Lei Orgânica da Magistratura]. O ministro Março Aurélio acolheu o pedido da AMB e suspendeu a aplicação desse dispositivo no caso de sanção administrativa civil, sob o argumento de que as penas aplicáveis a magistrados já estão previstas de forma taxativa na Loman. “A inobservância de qualquer dos deveres administrativos gera penalidades estabelecidas na própria Lei Orgânica”, disse. A maioria dos ministros acompanhou o voto do relator.

Artigo 4º
O artigo 4º, analisado na sessão do dia 2, diz que o magistrado negligente estará sujeito à pena de advertência, censura ou pena mais grave, se a infração justificar. A vigência do dispositivo foi mantida, confirmando a decisão do relator, ministro Março Aurélio que, nesse ponto, indeferiu o pedido de medida cautelar.

Artigo 20
O artigo 20, que também teve sua vigência mantida, diz que o julgamento de processo administrativo disciplinar contra magistrados será realizado em sessão pública. Os ministros confirmaram a decisão do relator que, também nesse ponto, indeferiu o pedido de medida cautelar.

Artigo 8º e 9º, parágrafos 2º e 3º
Os ministros mantiveram a vigência dos dispositivos, com o entendimento de que cabe ao órgão competente de cada tribunal a apuração de eventuais irregularidades cometidas por magistrados. Para os ministros, porém, não cabe ao CNJ definir de quem é a competência para proceder essa apuração no âmbito dos tribunais. A decisão foi unânime.

Artigo 10
Por maioria de votos, o Plenário decidiu manter a vigência do artigo 10 da Resolução 135/2011, do CNJ, dispositivo que trata da possibilidade de recurso nos casos mencionados nos artigos 8º e 9º da norma. O artigo diz que ‘das decisões referidas nos artigos anteriores caberá recurso no prazo de 15 dias ao Tribunal, por parte do autor da representação’. Os ministros decidiram, contudo, excluir a parte final do dispositivo, dando interpretação conforme a Constituição ao artigo para que fique claro que podem recorrer das decisões mencionadas todos os interessados no procedimento, seja o autor da representação ou o magistrado acusado.

Artigo 12
Por 6 votos a 5, os ministros mantiveram a competência originária e concorrente do Conselho Nacional de Justiça [CNJ] para investigar magistrados, prevista no artigo 12 da Resolução 135/2011, do CNJ. O dispositivo, que havia sido suspenso na decisão liminar do relator da Ação Direta de Inconstitucionalidade [ADI] 4638, ministro Março Aurélio, diz que ‘para os processos administrativos disciplinares e para a aplicação de quaisquer penalidades previstas em lei, é competente o Tribunal a que pertença ou esteja subordinado o magistrado, sem prejuízo da atuação do Conselho Nacional de Justiça’.

Artigo 14, parágrafos 3º, 7º, 8º e 9º; artigo 17, cabeça e incisos IV e V; e artigo 20, parágrafo 3º
Por maioria de votos, os ministros negaram referendo à liminar neste ponto e reconheceram a competência do Conselho Nacional de Justiça para regulamentar a instauração e instrução de processo disciplinar contra juízes. O tribunal local terá prazo de 140 dias para concluir o processo administrativo, prazo que poderá ser prorrogado por motivo justificado. O presidente e o corregedor do tribunal terão direito a voto e o processo não terá revisor. O magistrado que não apresentar defesa no prazo estipulado poderá ser declarado revel e sua defesa então será assumida por um defensor dativo.

Artigo 15, parágrafo 1º
Também por maioria de votos, vencida a ministra Rosa Weber, os ministros referendaram a decisão do ministro Março Aurélio em relação à suspensão do dispositivo que previa o afastamento cautelar do magistrado do cargo mesmo antes de instaurado o processo administrativo disciplinar contra ele. Essa possibilidade foi afastada.

Artigo 21, parágrafo único
Na análise do último dispositivo questionado pela AMB, o Plenário decidiu, também por maioria de votos, que quando houver divergência do tribunal em relação à pena a ser aplicada ao magistrado, cada sugestão de pena deverá ser votada separadamente para que seja aplicada somente aquela que alcançar quórum de maioria absoluta na deliberação. Nesse ponto, o Plenário deu interpretação conforme ao dispositivo da Resolução 135 do CNJ para que não haja conflito com o que dispõe os incisos VIII e X do artigo 93 da Constituição Federal.