O papel do lobby e do advocacy nas relações público-privadas

Quando se sabe que uma das atribuições fundamentais do governo é cobrar imposto e que uma das maiores aversões do setor produtivo é pagar impostos, pode se imaginar que o diálogo entre essas partes é muito difícil, quase impossível. Como bem lembra o exemplo tributário, os interesses públicos e privados quase sempre estão em choque. Para o bem de ambos os lados, no entanto, entendimento entre as partes é não só desejável como necessário.

Ao desenhar o mapa da mina do governo federal, o consultor político Antônio Augusto de Queiroz detalhou em seu livro Para Entender o Funcionamento do Governo e da Máquina Pública como o processo decisório do Poder Executivo segue duas lógicas: uma burocrática, outra política. A primeira é técnica, especializada e inserida na rotina de operações governamentais. Já a segunda é baseada no consenso, na negociação e na estratégia.

Segundo o autor, o desafio do governo é angariar apoio da burocracia para suportar suas escolhas políticas. Nesse cenário, o empresariado brasileiro tem algumas janelas de oportunidade para exercer influência nos caminhos que serão adotados ou criados pelo governo. O desafio é identificá-las e fazer bom uso delas.

O Poder Executivo tem diversas maneiras de ouvir e ser ouvido. O governo Lula 3 retomou o uso de canais oficiais de contato não apenas com o empresariado, mas com a sociedade em geral. Em 2025, por exemplo, o governo promoveu 24 conferências nacionais, eventos para induzir a adoção ou aprimoramento de políticas públicas nas mais diversas áreas com alcance em todo o território nacional.

Há também as consultas públicas, usadas por agências reguladoras e órgãos governamentais como mecanismo para envio de sugestões e propostas que envolvem revisão de atos normativos ou a criação deles. Para temas técnicos, são eficientes. Outro meio são os fóruns, que visam diálogo, articulação e construção coletiva, podendo ser organizados pela sociedade civil e com participação de membros do governo.

O caminho oficial mais efetivo para o setor produtivo, no entanto, são os conselhos e colegiados, instâncias de consulta, deliberação e pactuação, que reúnem representantes do poder público e da sociedade civil, para tratar de temas específicos, de forma a subsidiar a atuação governamental e compatibilizar interesses coletivos com políticas públicas.

O Congresso Nacional, hoje, é um importante mediador: quando o empresário defende uma pauta e sabe que o Executivo é contra, tem como alternativa buscar o apoio de senadores e deputados federais, principalmente por meio das frentes parlamentares. O Senado tem 42 delas registradas: 23 em funcionamento (as demais aguardando instalação), sendo oito mistas (com participação de deputados). Já a Câmara tem nada menos que 310 frentes, algumas consagradas nacionalmente, como é o caso da Frente Parlamentar da Agropecuária (chamada de “bancada ruralista”) e a Frente Parlamentar Evangélica (a “bancada da Bíblia”), ambas mistas. Dentre as mais influentes do ponto de vista do empresariado estão a Frente Parlamentar em Defesa do Comércio e Serviços, a Frente Parlamentar pelo Brasil Competitivo e a Frente Parlamentar do Empreendedorismo.

Já o setor privado tem seus meios particulares, como convém, para marcar posição e para influenciar a tomada de decisões do poder público. Essa prática, pela qual empresá-rios procuram influenciar as decisões e políticas dos agentes públicos, é bem conhecida pelo mal afamado nome de lobby em sua forma mais explícita, ou de advocacy, em seu modo mais abrangente. Apesar da má fama, é uma atividade não apenas legítima como necessária e que em nada se assemelha ao tráfico de influência, este sim, um tipo penal previsto no artigo 332 do Código Penal e que dá cadeia.

Considerado uma das peças centrais do processo político brasileiro, o lobby, exercido por empresas, associações, sindicatos e movimentos sociais, manifesta–se na tentativa de influenciar, no Legislativo, projetos de lei, emendas e votações por meio de reuniões com parlamentares, assessores e líderes partidários, além de produzir estudos técnicos e participar de audiências públicas. No Executivo, o lobby pode ter impacto direto em políticas públicas, regulações e decisões administrativas, com influência em ministérios, autarquias e agências reguladoras.

Ainda sem regulamentação no Brasil, o lobby faz parte da democracia — uma atividade de engajamento republicano, define Helena Mader, diretora da Seta Public Affairs, em Brasília: “Abrir as portas para o setor privado, que é um ator afetado pelas políticas públicas, é mais que importante — é fundamental”, afirma. “Os tomadores de decisão estão empenhados em demandar essa colaboração do setor privado.”

O profissional de relações governamentais tem o papel de fornecer informações, dados e perspectivas setoriais para contribuir com o processo de tomada de decisão. “Fazer RelGov envolve monitorar permanentemente o ambiente político e regulatório, além de identificar riscos e oportunidades para a instituição — seja ela uma empresa ou terceiro setor, entre outras — e aos poucos interagir e estabelecer relações com o Estado, na figura de seus servidores”, diz a secretária-executiva do Instituto de Relações Governamentais, Marina Chaimovich. “Apesar de as Relações Governamentais serem algo mais amplo do que o lobby, e poderem envolver também a atividade de advocacy, a defesa de interesses — seja de modo direto ou difuso — é legítima e necessária, justamente por ser atividade essencial à manutenção de democracias maduras.”

Como se fosse um atestado de legitimidade, o Ministério do Trabalho reconheceu a atividade de Relações Institucionais e Governamentais (RIG), incluindo-a na Classificação Brasileira de Ocupações (CBO).

Medidas de transparência adotadas em anos recentes, como a obrigação de as reuniões entre atores privados e agentes públicos serem registradas publicamente ajuda a retirar a sombra de suspeição que paira sobre a prática. “A transparência ajuda a diminuir a carga negativa que a palavra [lobby] carrega”, diz Mader.

Na área de infraestrutura, essa cooperação é mais visível: no setor de energia, empresas chinesas já levaram parte da sua experiência em outros países para servidores da Aneel, por meio de palestras. Na área de comunicações, tornou-se prática comum a visita do ministro da pasta (acompanhado de servidores especializados) a países-sede de empresas líderes do setor, como Suécia (terra da Ericsson), Finlândia (Nokia) e Coreia do Sul (Samsung).

No contexto de relações governamentais, o advocacy é frequentemente definido como o “primo estratégico” do lobby. Enquanto o lobby é focado na influência direta sobre uma decisão específica (como um voto em um projeto de lei), o advocacy é um esforço mais amplo de persuasão e mobilização para moldar a opinião pública e o ambiente político em torno de uma causa.

Empresas ou associações não pedem apenas uma mudança na lei, tentam convencer o governo e a sociedade de que a mudança é benéfica para o desenvolvimento do país, para a sustentabilidade ou para a eficiência econômica.

Para isso, usam ferramentas que vão além da reunião presencial com o tomador de decisão. Buscam gerar pressão legítima por meio de campanhas de conscientização, com uso de mídia e redes sociais para pautar o debate; articulação de coalizões, unindo ONGs, academia e empresas; produção de conhecimento com a publicação de estudos técnicos e pesquisas sobre o tema em pauta.

O agronegócio é, talvez, o mais bem-sucedido usuário de advocacy no país. Os ruralistas não apenas negociam o Plano Safra, moldam a identidade nacional. Duramente criticado por causa do impacto ambiental da atividade agropecuária, o setor desenvolveu campanhas intensivas de convencimento para mostrar que o “agro é tech, o agro é pop”.

Ao convencer a população urbana de que o agro é o motor da economia e da segurança alimentar, o setor cria um “escudo de legitimidade”. Quando um deputado vota a favor do setor, ele não sente que está ajudando apenas grandes fazendeiros, mas sim “protegendo o sustento do Brasil”. O sucesso do advocacy está em traduzir o “eu quero lucrar” (interesse privado) para “o Brasil vai ganhar com isso” (interesse público percebido).

O relatório Revisão de Integridade 2025, da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), concluiu que o Brasil tem regras para garantir a transparência na influência política e promover um governo aberto. Porém, são necessários esforços adicionais, “dada a evolução do cenário de lobby e influência, que envolve cada vez mais atores diversos, o aumento da polarização política e a disseminação de informações falsas ou enganosas nas redes sociais visando eleições e processos de formulação de políticas”.

A OCDE recomenda a adoção de um quadro regulatório para garantir transparência nas atividades de lobby, fortalecer a integridade e a transparência de grupos consultivos ou de especialistas ad hoc para informar as decisões legislativas ou políticas, e estabelecer padrões de integridade adequados para funcionários públicos e lobistas.

Tramitam no Congresso Nacional os Projetos de Lei 2.338/2021, que disciplina a atividade de relações institucionais e governamentais de representação de grupos de interesse, e o Projeto 2.914/2022, que trata da representação de interesses. “Pelo texto, a atividade de lobby passa a ser cadastrada e transparentemente divulgada em um registro nacional, onde se identificarão os representantes de interesse, seus clientes ou instituições representadas, as áreas em que pretendem influir e interações realizadas com o setor público. As reuniões e audiências com agentes públicos devem ser registradas em plataformas eletrônicas, proporcionando clareza sobre quem dialoga com quem, em quais temas e com quais objetivos”, explicaram os professores da Universidade Federal do Paraná Rodrigo Kanayama e Rodrigo Horochovski, em artigo publicado pela ConJur.

O trabalho dos professores também pode ser inserido nessa engrenagem de representação de interesses, especialmente quando atuam em escritórios de consultoria ou em estruturas de relações governamentais para orientar empresas e organizações sobre o ambiente regulatório e dialogar com o poder público. Para Rafael Moredo, especialista em Gestão Pública pelo Insper e coordenador de políticas públicas do Livres, a própria advocacia frequentemente se confunde com a atividade de lobby. O Livres é um think tank brasileiro que defende o liberalismo clássico com foco na liberdade econômica, individual e política.

“A atividade de advocacia consiste, em muitos casos, em praticar lobby junto ao poder público”, afirma. Ele cita estudo da Câmara dos Deputados que classifica advogados e a OAB como exemplos de “lobby classista”, definido como a atuação de entidades que buscam pressionar e influenciar os poderes Executivo e Legislativo em defesa dos interesses de seus representados, categoria que inclui organizações empresariais e sindicais, como a CNI, a CNC e a CUT.

O projeto que visa disciplinar a prática do lobby define que a atividade da advocacia não estará incluída nas hipóteses reguladas do Estatuto da Advocacia e da OAB. “Faz-se a distinção conceitual da atividade de representação de interesses e exercício da advocacia, também seguindo a linha de legislações estrangeiras (embora um advogado possa, se desejar, atuar nas duas frentes — mas se atuar com lobby, deverá obedecer às regras da representação de interesses)”, esclarecem os professores da UFPR no artigo.

Fonte: Conjur