Código de Defesa do Contribuinte e o desafio entre coerção e cooperação na tributação brasileira

A promulgação da Lei Complementar nº 225/2026, que institui o Código de Defesa do Contribuinte, representa um dos movimentos mais relevantes recentes na tentativa de reorganizar a relação entre Fisco e contribuinte no Brasil. Em um sistema marcado por elevada complexidade normativa e litigiosidade estrutural, a nova legislação surge como resposta à necessidade de maior previsibilidade, transparência e equilíbrio institucional.

A criação do Código de Defesa do Contribuinte em âmbito nacional não surge do nada. Antes da LC nº 225/2026, alguns estados e municípios já haviam ensaiado iniciativas semelhantes, como a Lei Complementar nº 939/2003 de São Paulo e normas adotadas em Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Paraná. Embora com alcance limitado e aplicação desigual, essas experiências ajudaram a consolidar a ideia de que a relação entre Fisco e contribuinte não se resume à fiscalização e à cobrança, mas também envolve garantias, transparência e padrões mínimos de atuação administrativa.

Mais do que consolidar direitos e deveres, o Código sinaliza uma possível mudança de paradigma. A relação tributária deixa de ser concebida apenas como espaço de imposição e reação, no qual o Estado fiscaliza e o contribuinte se defende, e passa a incorporar elementos de cooperação, diálogo e prevenção de conflitos.

Essa transformação não é isolada. Ela se insere em movimento mais amplo de modernização da administração pública, no qual a atuação estatal tende a se afastar de modelos exclusivamente repressivos e passa a incorporar instrumentos de cooperação entre Fisco e contribuintes, de coordenação institucional, de gestão de riscos e da previsão de posturas orientativas. No campo tributário, essa mudança ganha especial relevância diante da crescente complexidade de nosso sistema tributário.

Por outro lado, a estrutura do Código de Defesa do Contribuinte, em sua versão atual, reflete uma ambivalência preocupante. De um lado, há a consolidação de direitos, o reforço da transparência administrativa e a previsão de mecanismos voltados à conformidade tributária cooperativa. De outro, a lei complementar também introduz instrumentos de intensificação do controle fiscal, como a disciplina do devedor contumaz.

É nesse ponto que emerge uma das principais tensões do novo regime.

A qualificação do devedor contumaz, especialmente quando acompanhada de publicidade, revela um modelo que pode ultrapassar a mera transparência administrativa e produzir efeitos econômicos e reputacionais relevantes. Embora não se configure formalmente como sanção, essa exposição pode funcionar como mecanismo indireto de pressão para o pagamento de tributos, aproximando-se das chamadas “sanções políticas”, historicamente rejeitadas pela jurisprudência.

Ao mesmo tempo, o próprio Código prevê mecanismos de reversibilidade dessa condição, permitindo sua superação mediante regularização fiscal. Essa combinação evidencia que o sistema ainda oscila entre duas lógicas: a da coerção institucional e a da cooperação.

Esse dilema não é novo, mas assume contornos mais relevantes no atual contexto de transformação do sistema tributário brasileiro, especialmente com a implementação da reforma da tributação do consumo. Nesse ambiente, a administração tributária passa a desempenhar papel ainda mais central, não apenas como órgão arrecadador, mas como agente de estabilização institucional.

Modelos baseados predominantemente na desconfiança, que tratam o contribuinte como potencial infrator a ser monitorado e exposto, tendem a reproduzir a lógica adversarial que historicamente marcou o sistema tributário brasileiro. Por outro lado, abordagens orientadas à transparência, previsibilidade e diálogo institucional mostram-se mais compatíveis com a construção de um ambiente de conformidade sustentável.

A experiência internacional indica que a conformidade tributária não depende exclusivamente da intensificação da fiscalização, mas da capacidade de o Estado de produzir decisões consistentes, acessíveis e confiáveis. A previsibilidade das interpretações administrativas, a clareza das orientações fiscais e a existência de canais institucionais de diálogo desempenham papel central na redução de conflitos.

Nesse sentido, instrumentos como cartas de direitos do contribuinte, programas de conformidade cooperativa e instâncias de participação institucional não representam concessões ao contribuinte, mas elementos estruturantes de uma Administração Tributária mais eficiente e legítima.

Isso não significa abdicar da fiscalização ou relativizar o dever de arrecadar. Ao contrário, pressupõe atuação estatal mais qualificada, capaz de diferenciar comportamentos, identificar riscos relevantes e atuar de forma proporcional.

A LC nº 225/2026, portanto, reúne avanços relevantes na sistematização de direitos do contribuinte e na busca por maior transparência e previsibilidade na atuação administrativa, mas também apresenta riscos associados à forma como seus instrumentos poderão ser utilizados na prática. A concretização de um modelo equilibrado, capaz de conciliar eficiência fiscal e respeito às garantias dos contribuintes, dependerá menos do texto legal em si e mais da orientação institucional que guiará sua implementação, especialmente da postura que as Administrações Tributárias adotarão na aplicação do Código.

O verdadeiro desafio colocado pelo Código de Defesa do Contribuinte, portanto, não reside em seus dispositivos isoladamente considerados, mas na orientação institucional que prevalecerá em sua aplicação.

Entre a lógica do constrangimento e a lógica da cooperação, define-se o futuro da relação entre Fisco e contribuinte no Brasil.

Se o Código for interpretado e aplicado a partir de uma perspectiva predominantemente repressiva, sua capacidade transformadora será limitada. Se, ao contrário, for incorporado como instrumento de reorganização da atuação administrativa, orientada à transparência, previsibilidade e diálogo, poderá contribuir para reduzir a litigiosidade e fortalecer a confiança institucional no sistema tributário.

No fim, mais do que uma mudança legislativa, trata-se de uma escolha de modelo.

E é essa escolha, ainda em aberto, que determinará o verdadeiro alcance do Código de Defesa do Contribuinte.

Fonte: Conjur