Zona franca e os dois modelos de IPI e IVA: como fica o diferencial competitivo?

As zonas francas representam instrumento estratégico de política fiscal e econômica adotado por diversos países para estimular o desenvolvimento regional, impulsionar exportações e atrair investimentos. No Brasil, a Zona Franca de Manaus (ZFM) é seu exemplo mais emblemático.

Ela foi concebida para promover o desenvolvimento da região Norte, combatendo desigualdades regionais por meio de regime jurídico de benefícios fiscais e aduaneiros que, frente ao cenário geograficamente desafiador, garantissem menores custo e maior competitividade de preço às indústrias instaladas na Amazônia.

Do ponto de vista aduaneiro, a Zona Franca opera como entreposto especial com equiparação a exportação e conta com procedimentos fiscalizatórios mais brandos, enquanto do tributário, goza de isenções, suspensões e créditos presumidos de tributos como IPI, ICMS, PIS, Cofins e, futuramente, o IVA-Dual (IBS e CBS) para suas aquisições nacionais e internacionais, bem como comercialização de produtos às demais regiões do país.

Sua relevância econômica e social é indiscutível. Segundo dados da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), ela é a maior fonte de recursos do Estado do Amazonas e fechou o primeiro semestre de 2024 com faturamento de R$ 97,13 bilhões e média mensal de 118.796 trabalhadores.

O atual regime tributário de IPI para a Zona Franca de Manaus é regido, entre outros, pelos artigos 81 a 87 do Decreto nº 7.212/2010 (RIPI) e, observadas condições específicas, congrega, por exemplo, isenções sobre aquisições ou vendas internas e paras as outras unidades federativas, bem como, suspensões conversíveis em isenções para compras internacionais e recebimento, em remessa de industrialização, de produtos das demais regiões.

A Emenda Constitucional nº 132/23 e a Lei Complementar nº 214/25 (LC 214/25 ou “LC”) visam à reestruturação completa da tributação do consumo, estabelecendo a transição para um IVA-Dual de incidência e não cumulatividade ampla composto pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) — estadual e municipal — e pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) — federal —, um Imposto Seletivo para refrear cadeias prejudiciais à saúde humana e ao meio ambiente e um IPI remodelado como se verá.

O artigo 126, III, ‘a’ do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) determina, a partir de 2027, alíquota zero de IPI, “exceto em relação aos produtos que tenham industrialização incentivada na Zona Franca de Manaus, conforme critérios estabelecidos em lei complementar”.

O artigo 454 da LC, regulamentando essa regra constitucional, define que, dos produtos referidos, não serão onerados apenas aqueles que foram industrializados na Zona Franca em 2024 ou em projetos aprovados pela Suframa até janeiro de 2025 e que possuíam, em dezembro de 2023, alíquota inferior a 6,5%.

Vez em que não fica elucidada a aplicação da expressão “de industrialização incentivada na Zona Franca de Manaus” ou não aos concorrentes nacionais da região privilegiada, têm sido veiculadas duas interpretações dos dispositivos, dividindo tributaristas e fiscais: 1ª — IPI zero para todos os produtos não industrializados na ZFM, inclusive seus concorrentes; e 2ª — IPI zero para todos os produtos não industrializados na região privilegiada, ressalvados seus concorrentes e observadas as regras do artigo 454.

A segunda visão, apesar de nenhum debate legislativo, tem ganhado força em eventos fazendários e firma a conjugação de alíquota zero para as saídas destinadas às demais regiões do país (dispositivos do RIPI e LC 214/25), créditos presumidos para seus adquirentes (entendimento proferido pelo Supremo Tribunal Federal no RE 592.891 a respeito do artigo 11, da Lei 9.779/99) e a oneração dos concorrentes nacionais.

Com o dever de, conforme o artigo 92-B do ADCT e em tese, manter a economia tributária de ICMS, PIS/Cofins e ISS havida até 31 de maio de 2023, em matéria de IVA-Dual, os artigos 439 a 457 da LC 214/25 estabelecem novo regime tributário à indústria manauense, destacando:

Suspensão conversível em isenção de IBS/CBS na importação de insumos e bens de capital (artigo 443);
Alíquota zero e crédito presumido de IBS nas entradas de bens industrializados e intermediários de origem nacional (artigos 445, 448 e 449);
Alíquota zero de CBS para as operações internas (artigo 451);
Créditos presumidos escalonados aplicáveis sobre débitos de IBS e CBS com base em categorias econômicas dos produtos e seu beneficiamento ou não pelo artigo 454 (artigo 450).
A união da 2ª corrente de IPI com os incentivos de IVA estabelecidos na nova legislação viria a, na visão de alguns, ampliar e muito o diferencial competitivo atual, em função da disparidade de fato gerador e não cumulatividade amplos do IVA frente àqueles dos tributos substituídos.

Diante disso, a manutenção da Zona Franca de Manaus como instrumento essencial de equilíbrio federativo e desenvolvimento sustentável deve ocorrer com a cautela de que ela não passe extremamente ao largo dos princípios da neutralidade — desvirtuando a alocação racional de capital — e da isonomia tributárias e de que, considerando a mudança do vetor de arrecadação da origem para o destino, os contribuintes e consumidores de outras regiões não se vejam superonerados. O remédio não pode matar o paciente.

Além dessas, muitas são as incertezas sobre a aplicação e operacionalização dos novos tributos. Logo, é imprescindível, independentemente de onde situados os negócios, o devido aconselhamento jurídico para que, na medida do possível, participem do processo interpretativo dos dispositivos e, desde já, sejam antecipados ajustes operacionais/logísticos, contratuais e financeiros para o hoje e o amanhã das empresas.

Fonte: Conjur