O princípio da anterioridade tributária e a supressão de benefícios fiscais

A arrecadação tributária é pilar fundamental para a manutenção do Estado e o financiamento de políticas públicas. No entanto, o respeito às garantias constitucionais do contribuinte deve nortear a atuação do poder público no exercício da competência tributária. Nesse contexto, ganha especial relevância o debate em torno da aplicação do princípio da anterioridade tributária em situações de supressão de benefícios fiscais.

Com efeito, observa-se crescente adoção de medidas legislativas que, embora não impliquem formalmente em majoração de tributo, resultam no aumento da carga tributária suportada pelos contribuintes. Um dos expedientes mais utilizados nesse sentido é a revogação ou restrição de incentivos fiscais, cuja finalidade original reside na indução de comportamentos econômicos estratégicos, na correção de desigualdades regionais e no estímulo à inovação e à competitividade.

A Constituição de 1988, no artigo 150, inciso III, alíneas “b” e “c”, consagrou o princípio da anterioridade tributária como uma garantia do contribuinte frente ao poder de tributar do Estado. Trata-se de uma cláusula de proteção contra surpresas fiscais, que impede a cobrança de tributos no mesmo exercício financeiro de sua instituição ou majoração, bem como antes de decorridos 90 dias da publicação da lei instituidora ou majoradora.

O núcleo teleológico da norma é assegurar previsibilidade e estabilidade às relações jurídico-tributárias, preservando o planejamento financeiro dos contribuintes e evitando a insegurança decorrente de alterações abruptas no sistema tributário.

Não obstante a clareza do dispositivo constitucional, tem-se verificado, na prática, uma sofisticada forma de aumento de carga tributária por meio da revogação de benefícios fiscais anteriormente concedidos, sob uma modalidade de majoração indireta, em que, sem alteração expressa da alíquota ou da base de cálculo do tributo, é consolidado um acréscimo real no ônus fiscal.

Nesse sentido, é importante distinguir que a majoração formal ocorre quando há modificação direta e explícita dos elementos essenciais do tributo, e a majoração indireta resulta da supressão de incentivos, isenções ou regimes diferenciados que, na prática, implicam aumento da carga tributária.

É o que se observa, a título de exemplo, quando uma empresa perde o benefício de redução da base de cálculo do ICMS ou tem vedado o creditamento de PIS/Cofins em determinado regime, pois muito embora a estrutura do tributo permaneça intacta, há uma elevação substancial do valor a recolher, onerando a atividade econômica.

A situação se agrava em setores altamente dependentes de incentivos fiscais, como a Zona Franca de Manaus, o agronegócio e a indústria de exportação, uma vez que a retirada abrupta de benefícios, sem a devida transição normativa, tem o condão de comprometer a sustentabilidade de atividades produtivas inteiras, afetando empregos, investimentos e cadeias logísticas consolidadas.

Vale ressaltar que benefícios fiscais não se configuram como meras concessões graciosas do Estado, mas se apresentam como instrumentos legítimos de política pública, cuja extirpação deve observar os princípios da razoabilidade, segurança jurídica e proteção da confiança legítima.

A controvérsia sobre a aplicação da anterioridade em hipóteses de majoração indireta já foi objeto de deliberação pelo Supremo Tribunal Federal. Destaca-se o julgamento da ADI 5.277, em que se discutia a possibilidade do Executivo em reduzir e restabelecer alíquotas por decreto. Na sessão, o ministro Dias Toffoli, acompanhado pelos demais ministros, que a medida equivalia, materialmente, a aumento de carga tributária, assegurando a aplicação do princípio da anterioridade nonagesimal.

No mesmo sentido, no julgamento do RE 564.225, com repercussão geral reconhecida, o STF reafirmou que a incidência do princípio da anterioridade não se limita às hipóteses formais de majoração, sendo aplicável sempre que houver elevação do ônus fiscal, direta ou indiretamente, conforme se verifica da ementa:

“Agravo regimental no recurso extraordinário. Tributário. REINTEGRA. Decreto 8.415/15. Princípio da anterioridade nonagesimal. 1. O entendimento da Corte vem se firmando no sentido de que não só a majoração direta de tributos atrai a aplicação da anterioridade nonagesimal, mas também a majoração indireta decorrente de revogação de benefícios fiscais. 2. Negativa de provimento ao agravo regimental. Não se aplica ao caso dos autos a majoração dos honorários prevista no art. 85, § 11, do novo Código de Processo Civil, uma vez que não houve o arbitramento de honorários sucumbenciais pela Corte de origem (Súmula 512/STF).” (RE 1.081.041 AgR, relator(a): min. Dias Toffoli, 2ª Turma, julgado em 9/4/2018, Processo Eletrônico DJe-082 Divulg 26-4-2018 Public 27-4-2018)

Tais precedentes reforçam a compreensão de que, do ponto de vista do contribuinte, pouco importa a forma legislativa utilizada, se há impacto econômico relevante e imediato, deve-se garantir a proteção constitucional conferida pela anterioridade anual e nonagesimal.

Partindo dessa premissa, tem-se que a revogação de um benefício fiscal com efeitos imediatos afronta não apenas o princípio da anterioridade, mas também o princípio da confiança legítima, que encontra amparo na segurança jurídica e na boa-fé objetiva, isso porque, o contribuinte, ao estruturar suas atividades com base em um regime fiscal vigente, cria legítima expectativa de continuidade, especialmente quando inexistem indícios de uso abusivo ou desvio de finalidade.

Por conseguinte, admitir a retirada de incentivos com eficácia imediata, sem observância de prazos mínimos de transição ou do princípio da anterioridade, equivale a legitimar surpresas fiscais e fragilizar a relação jurídico-tributária, além de que fragiliza o próprio sistema de garantias constitucionais, incentivando condutas estatais que, embora formalmente constitucionais, violam a substância das limitações ao poder de tributar.

A jurisprudência da Suprema Corte, nesse diapasão, tem apontado nessa mesma direção, embora ainda careça de maior uniformidade, tendo a doutrina contemporânea convergido no sentido da aplicação da anterioridade em hipóteses de majoração indireta, como forma de preservar a coerência e a legitimidade do sistema tributário.

Sendo assim, torna-se imperioso que legisladores, tribunais pátrios e operadores do Direito adotem uma interpretação substancial e finalística do princípio da anterioridade, garantindo que o contribuinte não seja surpreendido por elevações mascaradas de neutralidade legislativa.

Fonte: Conjur