Em 13 anos de existência, Lei de Responsabilidade Fiscal já foi desrespeitada seis vezes

Criada para dar transparência e limites aos gastos públicos, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) tem sido alvo de ataques e manobras do governo e do Congresso, que minam a já abalada credibilidade da política fiscal. A investida mais recente veio por meio do projeto de lei complementar 238, aprovado na Câmara no último dia 23, que muda os índices de correção de dívidas de estados e municípios com a União e autoriza o recálculo desses débitos retroativamente. O texto também altera um dos pilares da lei, que exige a indicação de fonte de receita firme sempre que nova despesa é criada. Além desses dois ataques, levantamento com especialistas mostra que, ao longo dos 13 anos da LRF, aprovada em maio de 2000, seus princípios foram desrespeitados em outros quatro momentos.

Num deles, o governo facilitou repasses da União a estados e municípios, mesmo que eles estejam inadimplentes. Isso ocorreu com o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), cujas despesas foram transformadas em obrigatórias por meio de projeto de lei. Na prática, isso acabou driblando a regra da LRF que proíbe o repasse de recursos da União a entes que não estejam adimplentes, com exceção das despesas obrigatórias. Também houve flexibilização na forma de os governos regionais comprovarem que estão em dia com pagamentos como o recolhimento do INSS. Para receber as transferências voluntárias, estados e municípios têm que apresentar certidão do Cadastro Único de Convênios (Cauc). A partir do ano que vem, o prazo de validade desse documento será de 120 dias.

E nunca houve disposição do governo federal em fixar limites para o endividamento da União, previsto na lei, mas que depende de regulamentação. Hoje só estados e municípios estão sujeitos a limites de endividamento. A mesma falta de vontade impede a criação do Conselho de Gestão Fiscal, previsto no artigo 67 da LRF, formado por representantes de todos os poderes e esferas do governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade. Sem o conselho, a fiscalização da lei é falha e há estados e municípios que não incluem gastos com inativos nas despesas com funcionários, para burlar os limites da lei. Na prática, o Tesouro fica com toda a atribuição de fiscalizador.

Orçamento mais obscuro, diz especialista

Num momento em que o superávit fiscal primário (economia para pagar juros da dívida pública) tem um de seus piores desempenhos, mesmo com antecipação de dividendos de estatais e saque de recursos do Fundo Soberano, analistas veem com desconfiança o projeto de lei complementar 238, que trata da renegociação com estados e municípios. Uma preocupação está na forma de compensar a criação da nova despesa. Hoje, pela lei, quando a União dá um incentivo como a redução de impostos para um setor, ela precisa encontrar uma fonte de receita para compensar a perda de arrecadação. Pela proposta, no entanto, a compensação pode ser feita por meio de aumento nas estimativas de receitas. Ou seja, se o governo esperar uma arrecadação maior em relação ao previsto no Orçamento, pode usar a diferença na desoneração.

– Essa proposta é um dos maiores males contra os pilares de sustentação da LRF – afirma a presidente da Associação Nacional dos Auditores de Controle Externo dos Tribunais de Contas do Brasil (ANTC), Lucieni Pereira da Silva.

Ela lembra que isso é perigoso, já que a arrecadação é influenciada por fatores imprevisíveis, como a expansão da economia ou o combate à sonegação. Não há segurança de que uma desoneração permanente será compensada com maior receita no futuro. Para o especialista Amir Khair, a mudança no indexador da dívida também é perigosa:

– Abre espaço para mais intervenções.

Segundo Felipe Salto, da consultoria Tendências, o impacto da revisão dos estoques das dívidas será de R$ 51 bilhões. Khair lembra que o governo deveria regulamentar o que ainda está faltando na LRF, como o limite de endividamento da União. Para ele, isso ajudaria a reduzir as emissões de títulos do Tesouro Nacional para capitalizar bancos públicos como o BNDES, que elevam a dívida bruta – hoje em quase 60% do Produto Interno Bruto (PIB, conjunto de bens e serviços produzidos no país) e que é apontada como um dos motivos para a perda de credibilidade da política fiscal.

– Há hoje várias ações que vão contra a LRF. A lei tinha como objetivo evitar esqueletos e prezar pela transparência na contabilidade pública. Existem políticas públicas que as pessoas não sabem o custo, e o Orçamento se tornou obscuro, só entendido por especialistas – diz Mansueto Almeida, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).

Segundo ele, os empréstimos do BNDES via PSI – Programa de Sustentação do Investimento, no qual a taxa cobrada das empresas é inferior à TJLP, que é o custo para tomar os recursos do Tesouro – “afrontam” a LRF. Pela lei, diz Almeida, despesas de caráter continuado exigem previsão de recursos:

– O manual do Tesouro diz que, se há impacto em mais de dois exercícios, é despesa continuada. Só que essa despesa de equalização de juros não tem previsão de receita. E o governo lançou portaria que prevê o pagamento só depois de dois anos.

O artigo 42 da LRF, que trata de restos a pagar, é outro que vem sendo descumprido, segundo o economista Raul Velloso. O artigo proíbe que, nos últimos dois quadrimestres do mandato, contraia-se despesa que não se possa cumprir integralmente ou que seja paga no mandato seguinte, sem que haja caixa suficiente. Mas isso nem sempre ocorre. Para Velloso, o descumprimento vem da rigidez de gastos de estados e municípios:

– Deixa-se o ente se desorganizar por três anos e acertar apenas no último ano. É uma prática que talvez seja a última válvula de escape.