Cide-Remessas e as plataformas digitais no Carf

A discussão sobre o desenho institucional do Sistema Financeiro Nacional ganhou relevo após episódios recentes de calotes, fraudes e falhas de governança que ultrapassaram a esfera da proteção do investidor e passaram a suscitar preocupações prudenciais. É nesse contexto que se insere o relatório de Análise de Impacto Regulatório da CVM sobre o modelo “Twin Peaks”, que examina os limites da configuração regulatória brasileira diante de um sistema financeiro mais sofisticado e interconectado.

Atualmente, o Banco Central do Brasil responde pela regulação e supervisão do sistema bancário e monetário, com foco na estabilidade financeira, na solvência das instituições e na mitigação de riscos sistêmicos. Essa atuação prudencial se desdobra em uma dimensão microprudencial, voltada à resiliência individual das instituições por meio de regras de capital, liquidez e gestão de riscos, e em uma dimensão macroprudencial, orientada à preservação da estabilidade do sistema como um todo. O protagonismo do Banco Central decorre não apenas de seu mandato legal, mas também de suas funções como autoridade monetária, emprestador de última instância e supervisor das infraestruturas de compensação e liquidação.

No mercado de capitais, a atuação da CVM historicamente se concentra na regulação de conduta, com ênfase na proteção do investidor, na transparência e no tratamento de conflitos de interesse. Diferentemente do sistema bancário, os riscos nesse segmento decorrem sobretudo dos produtos e das decisões de investimento, o que explica o desenvolvimento de um arcabouço robusto de regras de divulgação, deveres fiduciários e suitability, deixando a dimensão prudencial em segundo plano.

O estudo “Twin Peaks” parte da constatação de que essa separação funcional, embora historicamente justificada, vem sendo tensionada pela evolução do mercado. A expansão do crédito via mercado de capitais, a sofisticação de fundos estruturados e a interconexão entre instituições financeiras e veículos de investimento criaram zonas cinzentas nas quais falhas de conduta podem se transformar rapidamente em riscos prudenciais.

O estudo sobre o modelo regulatório dual não propõe uma ruptura imediata com o modelo setorial nem a criação de um “super-regulador”, mas avalia, à luz da experiência internacional e das características institucionais brasileiras, o esforço necessário para uma transição a um modelo orientado por objetivos. A pesquisa, baseada em países do G-20, reconhece limitações metodológicas e ressalta que mudanças profundas enfrentam elevados custos de observância e forte dependência da trajetória institucional já consolidada.

Entre as conclusões centrais, aponta-se que o Brasil já dispõe de instrumentos de coordenação, como o Coremec, ainda pouco explorados na prática. A adoção do modelo “Twin Peaks” não exigiria novas autarquias, mas clareza de competências e uma estratégia gradual, afastando a ideia de um “Big Bang” regulatório. O foco inicial deveria recair no fortalecimento da governança existente e na definição legal de um mandato macroprudencial claro para o mercado de capitais.

De acordo com a análise da CVM, as experiências internacionais, especialmente de Austrália, Reino Unido e África do Sul, reforçam que não há modelo transplantável de forma acrítica. A eficácia do “Twin Peaks” depende da maturidade institucional, da cultura regulatória e da capacidade de coordenação entre autoridades.

A análise ressalta que qualquer redesenho institucional esbarra na restrição crônica de orçamento e pessoal da CVM frente ao Banco Central. Transferir competências ou criar estruturas sem enfrentar esse déficit tende apenas a redistribuir ineficiências. Nesse cenário, o estudo alerta para o risco de captura regulatória assimétrica: a concentração da regulação prudencial em um polo forte, combinada com uma regulação de conduta exercida por uma autarquia mais frágil, pode gerar desequilíbrio institucional e a priorização da estabilidade financeira em detrimento da proteção do investidor. Essa assimetria explica por que países que adotaram o “Twin Peaks” investiram no fortalecimento do regulador de conduta, com autonomia, orçamento e status comparáveis aos do regulador prudencial.

Outra conclusão relevante é que a fragmentação regulatória não é, em si, disfuncional. Modelos setoriais podem operar de forma eficiente em cenários de baixo estresse sistêmico, desde que acompanhados de mecanismos efetivos de coordenação. Nessa perspectiva, o Twin Peaks funciona menos como um modelo a ser transplantado e mais como um referencial analítico para avaliar se a atual divisão de competências ainda responde adequadamente às falhas de mercado.

O estudo também relativiza o papel da legislação como gatilho de mudança. Reformas amplas tendem a ser reativas e tardias, enquanto ajustes graduais, baseados em experimentação institucional e instrumentos de soft law, mostraram-se mais eficazes em contextos de inovação incremental e riscos difusos. Por fim, o trabalho sugere repensar a noção clássica de risco sistêmico, ao reconhecer que fundos e estruturas de crédito podem adquirir relevância sistêmica sem serem bancos, o que reforça a necessidade de instrumentos prudenciais mínimos no âmbito da CVM, sem que isso implique, automaticamente, a transferência de supervisão ao Banco Central.

O estudo ganha relevância diante da comoção recente no mercado brasileiro que reacenderam o debate sobre a ampliação do perímetro regulatório do Banco Central para alcançar fundos de investimento. Sem endossar nem rejeitar essa hipótese, a CVM oferece um quadro analítico consistente ao evidenciar que a fronteira entre regulação prudencial e de conduta é cada vez mais porosa e que soluções apressadas, que não levem em consideração a especialização técnica e os custos de transição e que sejam dissociadas da cultura institucional, tendem a criar lacunas de supervisão.

Em última instância, o debate sobre “Twin Peaks” no Brasil é tanto uma discussão sobre desenho institucional como sobre o equilíbrio entre estabilidade financeira, proteção ao investidor e eficiência de mercado em um sistema financeiro que já não se encaixa confortavelmente nas categorias tradicionais.

O mundo vem se transformando de forma acelerada. Serviços que antes exigiam deslocamento físico hoje são realizados por meio de plataformas digitais. Compras de supermercado, pedidos de refeições, transporte individual, contratação de publicidade, compra de aplicativos e aquisição de produtos ocorrem por meio de plataformas eletrônicas que interligam usuários, anunciantes e fornecedores. A economia tradicional está se transformando gradualmente na economia digital.

Nesse ambiente, destaca-se a figura da plataforma tecnológica que viabiliza a aproximação entre ofertantes e demandantes, centralizando meios de pagamento, publicidade, suporte operacional e, em alguns casos, logística. Em muitos modelos, a subsidiária brasileira atua na intermediação, operacionalização e suporte local, enquanto a titularidade da tecnologia, da marca e da estrutura global permanece com empresa estrangeira. Assim, é comum que a receita principal da operação seja reconhecida pela empresa sediada no exterior, permanecendo no Brasil valores relativos à remuneração por serviços de suporte, marketing, intermediação ou processamento de pagamentos.

Justamente nesse contexto que surge a controvérsia acerca da incidência da “Cide-Remessas” (ou Cide-Tecnologia) sobre valores enviados ao exterior por subsidiárias brasileiras vinculadas a grupos multinacionais que operam plataformas digitais, dando a oportunidade para o estudo de caso proposto na coluna de hoje.

A conhecida “Cide-Remessa”, instituída pela Lei nº 10.168/2000, fundamenta-se no artigo 149 da Constituição e destina-se ao financiamento de políticas públicas de estímulo à inovação tecnológica. O artigo 2º da referida lei prevê a incidência sobre valores pagos, creditados, entregues ou remetidos ao exterior a título de contratos que impliquem transferência de tecnologia, serviços técnicos e de assistência administrativa e royalties a qualquer título.

No julgamento do Tema 914 (RE 928.943), o STF reconheceu a constitucionalidade da Cide, validou a ampliação das hipóteses de incidência promovida pela Lei nº 10.332/2001 e firmou entendimento de que a incidência da contribuição independe da transferência de tecnologia na importação de serviços técnicos e de assistência administrativa, bem como na cessão de direito de uso de propriedade intelectual sujeita ao pagamento de royalties.

Desse modo, o STF reconheceu que, segundo o regime constitucional, a referibilidade da Cide inclui contribuintes que não participam do domínio tecnológico e, tampouco, são beneficiados diretamente com o produto da sua arrecadação.

Contudo, a decisão não examinou especificamente a incidência da Cide-Remessas em modelos de negócios da economia digital, envolvendo a prestação de serviços digitais (e.g., disponibilização de conteúdo, venda de apps ou prestação de serviço de publicidade digital) fornecidos, em alguns casos, por meio de plataformas digitais de conteúdo tecnológico (e.g. App Stores).

Em dois precedentes recentes, o Carf analisou a incidência de Cide em transações envolvendo o fornecimento de serviços digitais, a saber: os Acórdãos 3102-003.169 (Apple Serviços de Remessas Ltda.) e 3101-004.179 (Google Brasil Internet Ltda.).

No Acórdão 3101-004.179, a Google Brasil alegou que estaria atuando como intermediadora de serviços digitais — especialmente, publicidade online através dos Google Adds — razão pela qual os valores remetidos para a sua controladora, Google LLC (titular dos ativos intangíveis utilizados para a prestação dos serviços), corresponderia unicamente a receita dessa última (da empresa estrangeira), e não da empresa brasileira que seria remunerada exclusivamente pela intermediação.

Neste caso, o Carf entendeu que a Google Brasil não atuava como mera intermediária, mas sim explorava economicamente ativos intangíveis da controladora estrangeira ao celebrar contratos com anunciantes no Brasil, atuando como verdadeira revendedora. Dessa forma, os valores remetidos foram qualificados como royalties, sujeitando-se à Cide.

Como se vê, prevaleceu interpretação ampliativa do conceito de “royalties, a qualquer título”, com fundamento na Lei nº 10.168/2000, no Decreto nº 4.195/2002 e nos arts. 22 e 23 da Lei nº 4.506/1964. Segundo o voto vencedor, royalties abrangem rendimentos decorrentes do uso, fruição ou exploração de direitos, incluindo marca, software, tecnologia e demais ativos intangíveis, ainda que não haja transferência definitiva de titularidade, o que acarreta a incidência da Contribuição.

Por sua vez, no Acórdão 3102-003.169, a Apple Remessas defendeu que a sua atuação consistia na intermediação financeira — mediante a prestação de serviços de facilitadora de pagamentos — uma vez que recebia valores pagos por usuários brasileiros na aquisição de serviços digitais — especialmente, conteúdo e aplicativos em plataformas digitais (App Stores) — e repassava os referidos valores à Apple Inc., empresa contratante dos referidos serviços de diversos prestadores estrangeiros.

Nesse caso, o Carf afastou a tese de mera intermediação financeira, reconhecendo a incidência da Contribuição sobre remessas vinculadas à operação da plataforma digital. Aqui, a discussão focou-se na existência ou não de serviço técnico que justificasse a incidência da Cide.

Em ambos os julgados, o Carf invocou o Tema 914 e aplicou a Súmula 127, segundo a qual a incidência da Cide sobre serviços técnicos prestados por residentes no exterior prescinde de transferência de tecnologia.

Percebe-se que a controvérsia jurídica sobre na qualificação da atuação da subsidiária brasileira. A questão central é saber se sua atividade configura mera prestação de serviços e intermediação operacional ou exploração econômica de direito de propriedade intelectual (ativos intangíveis) titularizada por um não residente.

A distinção é relevante porque a incidência da Cide, nos termos da lei, pressupõe enquadramento nas hipóteses de serviços técnicos ou royalties.

Fonte: Conjur