Os desdobramentos da aplicação de embargos ambientais

No exercício do poder de polícia ambiental, é muito comum a aplicação de multas ambientais como sanção administrativa, sendo a principal delas a multa simples, que, a depender do ilícito praticado, podem chegar a valores milionários.

Da mesma sorte, há infrações que comportam, além da multa ambiental pecuniária, a aplicação de medidas administrativas cautelares que acompanham o auto de infração, como os termos de embargo e interdição do empreendimento. Um exemplo clássico seria a multa ambiental aplicada em razão de desmatamento irregular (sem autorização do órgão ambiental competente) e a medida administrativa de embargo sobre a atividade de desmatamento irregular.

Muitas vezes interpretada de forma equivocada, esta medida administrativa possui como principal objetivo impedir a continuidade do dano ambiental ou mesmo cessar fatores externos que possam contribuir para a persistência daquele dano.

Embora não faça distinção expressa, o Decreto Federal 6.514/2008, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ambientais, prevê dois tipos de embargo: os embargos acautelatórios, aplicados como medida administrativa cautelar, e os embargos sancionatórios, aplicados como sanção, após o devido processo legal.

Curt Trennepohl conceitua os embargos acautelatórios como sendo aqueles aplicados pelo agente fiscalizador no ato da constatação da irregularidade e para impedir a continuidade da ação delituosa, além de evitar maiores danos ao meio ambiente. O exemplo clássico dessa medida administrativa é o embargo de atividade ou estabelecimento que exerce suas atividades sem o devido licenciamento ou autorização ambiental.

Já os embargos sancionatórios podem ser definidos como sendo a confirmação do embargo acautelatório, por meio de decisão administrativa da autoridade competente, após o devido processo legal e ampla defesa. Em outras palavras, trata-se da sanção de suspensão total ou parcial da atividade confirmada pela autoridade julgadora administrativa.

Conquanto possam nos parecer conceitos semelhantes, as diferenças entre as duas modalidades possuem implicações distintas no curso do processo administrativo ambiental e acabam por ocasionar interpretações confusas por parte dos agentes públicos. Essa incompreensão, inclusive, pode resultar na aplicação equivocada de outras sanções administrativas, como a sanção por descumprimento de embargo.

Uma situação clássica que pode ocasionar interpretações equivocadas, trata-se da aplicação de embargos acautelatórios por falta de licenças ou autorizações ambientais. Nesse caso, em razão dessa característica de precariedade e de objetivar apenas interromper a atividade ilegal, uma vez sanadas as irregularidades do empreendimento, os embargos devem ser imediatamente suspensos pela autoridade ambiental competente.

O mesmo equívoco ocorre no caso de embargos aplicados por supressão de vegetação para uso alternativo do solo, sem a devida licença, mas em áreas passíveis de conversão – fora de áreas de preservação permanente (APP) e Reserva Legal (RL). É bastante comum que os órgãos ambientais apliquem autos de infração pelo desmatamento sem autorização, apliquem também a medida administrativa de embargo sobre a atividade irregular, e, após o pagamento da multa, exigem do autuado ainda a recuperação da área por meio de revegetação, para, só depois, desembargar o empreendimento.

É preciso atenção com essa exigência, em razão da patente contradição. Curt Trennepohl nos alerta que, nos casos em que a supressão é autorizável – áreas fora de APP e RL – o órgão ambiental não deve exigir a recuperação da vegetação suprimida irregularmente, pois, caso isso aconteça, o autuado se obrigará a recompor uma área para, logo depois, solicitar ao órgão a autorização para o desmatamento da mesma área. Portanto, deve o órgão ambiental, por meio da autoridade competente, suspender o embargo após o pagamento da multa e a devida regularização da atividade (agricultura ou pecuária, por exemplo), e autorizar o autuado para a utilização da área.

Da mesma sorte, outro ponto controverso é a utilização de áreas desmatadas irregularmente e a aplicação da sanção de descumprimento de embargo. Desde que o desmatamento ocorra em área passível de autorização para supressão – fora de APP e RL –, não representa descumprimento do embargo a utilização dessas áreas, enquanto não for efetivamente confirmada a medida por decisão administrativa, justamente por ser uma modalidade de embargo acautelatório. Nestes casos, somente a continuidade da prática irregular, no caso, do próprio desmatamento sem autorização, é que pode ser embargada sem direito ao contraditório e ampla defesa.

Ainda sobre o descumprimento de embargo, é importante observar, portanto, que a sanção prevista no artigo 79 do Decreto Federal 6.514/2008, somente pode ser aplicada, no caso do embargo acautelatório, se a atividade ilícita ou não autorizada continuar; ou, no caso de embargo sancionatório, se exercida a atividade na área embargada e somente após a confirmação da medida por decisão administrativa. Os exemplos clássicos para aplicação dessa sanção são a continuidade do desmatamento sem autorização após a aplicação do auto de infração e o embargo da atividade de desmatamento; e no caso de embargo aplicado como sanção, se a atividade permanecer mesmo após o julgamento e confirmação da medida, e se constar da decisão expressamente quais atividades estão proibidas.

Conclui-se, portanto, que, em razão dessas diferentes modalidades de embargo, é preciso cautela na análise e interpretação dos desdobramentos dessa medida administrativa. Da mesma sorte, é preciso atenção por parte dos agentes públicos quando da aplicação de sanções por descumprimento de embargo, visto que somente situações excepcionais podem ensejar a aplicação dessa sanção.