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Progressividade do IPTU soa a ótica EC nº 29/2000
Dr. Harrison Nagel

    Este artigo basicamente versará sobre a polêmica Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000, que estabeleceu alíquotas progressivas no Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), modificando a redação do artigo 156, § 1º, da Constituição Federal de 1988.

    De certa forma, importante mencionar os Princípios Constitucionais que estão relacionados no IPTU, quais sejam, Princípio da Isonomia Tributária; Princípio da Capacidade Contributiva; Princípio da Proporcionalidade Tributária; Princípio da Progressividade Tributária e Justiça fiscal.

    Assim, amparados aos princípios constitucionais tributários aplicáveis ao IPTU, passaremos a demonstrar e relacionar que o IPTU é considerado, tradicionalmente, como um imposto de natureza real, ao qual não se devem aplicar alíquotas progressivas, mas, sim, alíquotas proporcionais.

    A progressividade não é um princípio tributário, mas sim, uma possibilidade de graduação de alíquotas à medida que aumenta a base de cálculo de determinado imposto, sendo considerada por alguns doutrinadores como uma ferramenta para a justiça fiscal.

    Carrazza afirma que:

“[...] a progressividade das alíquotas é aplicável a todos os impostos e não somente ao imposto de renda, como querem alguns.

    Em verdade, a progressividade é uma característica de todos os impostos, da mesma forma que a todos eles se aplicam os princípios da legalidade, da generalidade e da igualdade tributária, que não são expressamente referidos na Constituição Federal, quando traça suas hipóteses de incidência genéricas. Inexistindo progressividade descumpre-se o princípio da isonomia, uma vez que [...] a mera proporcionalidade não atende aos reclamos da igualdade tributária”.

    Acerca das formas possíveis de progressividade - gradual e simples -, vale dizer que somente a forma gradual é permitida pela Constituição, conforme nos ensina Volkweiss, que entende, outrossim, impossível se aplicar a hipótese em impostos reais. A progressividade fiscal no IPTU é possibilidade inovadora no sistema tributário brasileiro, destinada a arrecadar verba aos Municípios, sendo prevista no inciso I do § 1º do art. 156 da CF/88, que reza - "Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, II, o imposto [IPTU] previsto no inciso I poderá: I - ser progressivo em razão do valor do imóvel;".

    Embora muitos autores, doutrinados e julgados tenham defendido a tese de aplicação de alíquotas progressivas no IPTU (assim como outros a refutam) ao longo dos anos, a legislação não era permissiva a ponto de deixar expressamente consignada tal possibilidade, como agora é, desde a EC 29/2000, especialmente neste caso, por se tratar de um imposto considerado real (pela doutrina e pelo STF). Pode-se dizer, sem medo de errar, que o assunto deixa a doutrina e os tribunais divididos. Várias são as opiniões a favor da progressividade, assim como as que discordam não possuem menos embasamento.

    Todavia, o imposto progressivo não pode importar em uma excessiva onerosidade, pena de se entender o imposto confiscatório. O imposto proporcional não é um cálculo verdadeiro da capacidade contributiva, uma vez que não permite assegurar igualdade de sacrifício.

    Vale repisar que os princípios da capacidade contributiva e da igualdade tributária exigem, independentemente da existência do plano diretor do Município, que a tributação, por via de IPTU, seja maior ou menor, de acordo com as características do imóvel. Estas, por repercutirem em seu valor, acabam por se tornar a manifestação inequívoca da existência de fatos-signos presuntivos de riqueza.

    Além de uma discussão acerca da justiça ou não de alíquotas progressivas no IPTU, há outra quanto à constitucionalidade da EC 29/2000, eis que para alguns haveria ofensa ao art. 145 da CF/88, que prevê a aplicação destas alíquotas somente aos impostos pessoais, em uma interpretação literal.

    A Emenda Constitucional nº 29/2000 tem caráter declaratório e, antes de ofender, concretiza e realiza os princípios fundamentais do sistema constitucional tributário. Não há, na Lei Maior, um princípio absoluto que vede a subjetivação, por emenda constitucional, de um imposto real, como é o caso do IPTU, ou que confira a quem quer que seja o direito subjetivo de somente ser tributado com alíquotas progressivas diante de impostos pessoais.

    Desta forma, devemos analisar o inciso II do § 1º do art. 156, que prevê que sem prejuízo da progressividade no tempo, o IPTU poderá ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel. Em princípio, considera-se esta disposição como flagrante possibilidade de uma progressividade extrafiscal, não obstante posição do ilustre Brito Machado, que afirma ser esta hipótese caso de seletividade, e não de progressividade.

    O imposto cujas alíquotas são diferentes, para objetos diferentes, é denominado seletivo, como acontece com o IPI, que tem alíquotas elevadas para certos produtos e muito baixa, até mesmo zero, para outros. "Na seletividade não importa o sujeito. Importa exclusivamente, o objeto da tributação. Por isso se pode dizer que ela é adequada para impostos reais, como o IPTU".

    Assim, somente a progressividade no tempo, ou progressividade sanção, prevista no art. 182, § 4º, da CF/88, tem caráter extrafiscal, pois visa ao cumprimento da função social da propriedade.

    A mencionada progressividade no tempo vem prevista no art. 182, § 4º, II, da CF/88, in verbis:

    “É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

[...]
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
[...]”.

    Tal previsão visa a exigir o cumprimento da função social da propriedade. Portanto a CF/88, através de uma tributação extrafiscal, induz o comportamento do contribuinte ao atendimento do disposto no plano diretor, pois, nos moldes do art. 182, § 2º - a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade, expressas no plano diretor.

    O STF reiteradamente decidiu/declarou a natureza real do IPTU, afirmando não ser possível que se aplicasse a ele o princípio da capacidade contributiva, conseqüentemente a progressividade.

    Verifica-se assim, que a Constituição Federal sofreu modificação com a EC 29/2000. A nova redação dada ao § 1º do art. 156 veio de encontro à extensa jurisprudência do STF. Mudou-se a lei, mudou-se o entendimento do Supremo. Em posicionamento, digamos, cômodo, a Excelsa Corte está entendendo que as leis anteriores à Emenda modificadora são inconstitucionais, mas as que forem elaboradas após a EC 29/2000 são possíveis de aplicação. Note-se que o STF não enfrentou o assunto para justificar a alteração na redação da Lei Maior.

    Desta forma, é a disposição da Súmula 688 do STF, que reza: "É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana".

    Com o advento da nova legislação, várias são as discussões que se apresentam sobre a viabilidade de aplicação da mesma, mesmo após os trâmites legais a que se submete uma lei, ou, como no caso em tela, uma Emenda Constitucional.

    É necessário aprofundar o estudo de qualquer ordem nova que se apresente. É o caso da EC 29/2000, que faculta o legislador municipal estabelecer alíquotas progressivas, com caráter puramente fiscal, para o IPTU.

    Assim, com análise, leituras e reflexões realizadas, pode-se dizer que a idéia de indispensabilidade da aplicação de alíquotas progressivas nas tabelas do IPTU, como um meio de alcançar a justiça fiscal.

    Pode-se dizer, que a EC 29/2000 está ligeiramente em vantagem sobre os que a refutam, até mesmo porque agora a previsão é constitucional, e o STF, inclusive, já tratou de adequar seu entendimento, através da Súmula 688; outrora, havia entendimento contrário, consubstanciado pela Súmula 589.

    Não se pode esquecer que os princípios constitucionais servem tanto para aqueles que não dispõem de recursos, como para os de classe mais favorável economicamente. Os princípios da isonomia, da capacidade contributiva, da proporcionalidade ou não-confisco deverão ser aplicados a todas as pessoas.

    O contribuinte com menos condições de arcar com os ônus tributários poderá ser beneficiado de outras formas, como se observa na legislação que segue em anexo, pois, conforme possibilitado no art. 156, § 1º, II, da CF/88 – o mesmo artigo que faculta a progressividade no IPTU – poderão ser cobradas alíquotas diferenciadas de acordo com a utilização e localização do imóvel.

    Aplicar alíquotas progressivas com fins puramente arrecadatórios (mas sem que haja ofensa a princípios constitucionais), a possibilidade prevista no inciso II, referido supra, surge como solução, pois a cada contribuinte haverá, dentro das desigualdades existentes, uma forma diferente de se cobrar o imposto.

    Além disso, não se pode deixar de mencionar que o valor venal do imóvel é a base de cálculo do IPTU, o que por si já diferencia o valor final do imposto a ser pago.

    Assim, deve ser analisado o conjunto da carga tributária suportada pelo contribuinte, antes de se afirmar categoricamente que é justa – e, em última análise, constitucional – a cobrança de IPTU progressivo.

    CARRAZZA, Elizabeth Nazar. Progressividade e IPTU. Curitiba: Juruá, p. 102, 2001.

    VOLKWEISS, Roque Joaquim. Direito Tributário Nacional. 3.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002.

    ROSA JR., Luiz Emygdio F. da. Manual de direito financeiro & direito tributário. 10.ed.

    CARRAZZA, Elizabeth Nazar. Progressividade e IPTU. Op. cit.

    PAULSEN, Leandro. Direito Tributário. 6.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 77, 2004.

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